ЗАКЛЮЧЕНИЕ об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона ‎«Об экологическом аудите и экологической аудиторской деятельности»

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации
‎от 17 декабря 2012 г. № 1318 (далее – Правила), рассмотрело проект федерального закона «Об экологическом аудите и экологической аудиторской деятельности» (далее – проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее – разработчик), и сообщает следующее.

Согласно сводному отчету и пояснительной записке проект акта подготовлен
‎во исполнение пункта 112 плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2020 год, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2019 г. № 3205-р, а также во исполнение пункта 4 плана мероприятий по реализации Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2019 г. № 1124-р.

Согласно позиции разработчика ввиду того, что в настоящее время законодательно
‎не установлены роль и место экологического аудита в системе государственного управления
‎в области охраны окружающей среды, необходимо нормативно урегулировать данную деятельность.

В качестве основных целей предлагаемого введения экологического аудита разработчиком предлагается считать предотвращение и снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию его последствий, создание рынка высококачественных услуг в сфере экологического аудита, гармонизацию законодательства Российской Федерации с актами Организации экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР) в части проведения обязательного экологического аудита.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета
‎о проведении оценки регулирующего воздействия (далее – сводный отчет) в срок
‎с 22 июля по 18 августа 2020 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта: 02/04/07-20/00106155). Замечания и предложения, поступившие в ходе публичных обсуждений, прокомментированы разработчиком в сводке предложений.

По результатам рассмотрения представленных разработчиком проекта акта
‎и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9–23 Правил, разработчиком соблюдены.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации
‎по проекту акта в период с 13 по 21 октября 2020 года.

В рамках проведенных публичных консультаций поступили позиции
‎от Российского союза промышленников и предпринимателей, ПАО «Газпром нефть»,
‎АО «НХС», АО «Мосинжпроект», АО «Омскоблгаз», Госкорпорации «Росатом»,
‎АО «Холдинговая Компания «Сибирский цемент», АО «Сибирская угольная энергетическая компания», ПАО «ЛУКОЙЛ», ООО «Байкальская энергетическая компания»,
‎ПАО АНК «Башнефть», ООО «Иркутская нефтяная компания», Ассоциации
‎«Совет производителей энергии», АО «Атомэнергопроект», ПАО «Газпром нефть»,
‎ПАО «Россети», АО «Концерн Росэнергоатом», Ассоциации РАТЭК, ПАО «Группа Компаний ПИК», ПАО «НОВАТЭК», ПАО «Татнефть» им. В.Д. Шашина,
‎ЕМУП «Спецавтобаза», Союза «Тамбовская областная торгово-промышленная палата», Департамента экономического развития Белгородской области, Управления экономического развития Липецкой области, Департамента экономики Ямало-Ненецкого автономного округа, Департамента природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа, Министерства экономического развития Приморского края, Министерства экономики Республики Татарстан, Министерства экономического развития
‎и поддержки предпринимательства Кировской области, Министерства природных ресурсов, экологии и охраны окружающей среды Республики Марий Эл, Правительства Хабаровского края, замечания которых были частично учтены, а также прилагаются к настоящему заключению в целях рассмотрения и возможного учета при доработке проекта акта.

Проект акта не поступал на рассмотрение профильной рабочей группе
‎по реализации механизма «регуляторной гильотины» в сфере экологии
‎и природопользования.

В связи с этим, а также учитывая, что предлагаемое регулирование является новым, считаем необходимым направление проекта акта на рассмотрение рабочей группе и его доработку по замечаниям рабочей группы в случае их поступления.

Отдельно следует отметить, что проект акта направлен на заключение об оценке регулирующего воздействия повторно. Ранее Минэкономразвития России в рамках оценки регулирующего воздействия трижды рассматривало проект акта в разных редакциях. При этом на все ранее представленные редакции были подготовлены отрицательные заключения об оценке регулирующего воздействия (далее – Заключения), в которых в том числе были изложены замечания концептуального характера, связанные с необходимостью уточнения вопроса целесообразности введения предлагаемого регулирования.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России в рамках оценки регулирующего воздействия обращает внимание на следующее.

1. Замечания, ранее представленные в Заключениях, сохраняют свою актуальность,
‎в том числе и в первую очередь в отношении отсутствия достаточной фактологической обоснованности разработки проекта акта, а также в части нецелесообразности вменения дополнительных расходов хозяйствующим субъектам в отсутствие таких обоснований
‎и анализа эффектов от введения в действие предлагаемого регулирования, а также оценки расходов хозяйствующих субъектов.

В этой связи обращаем внимание разработчика на положения статьи 6 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее – Закон об обязательных требованиях), который в этой части вступил
‎в силу 1 ноября 2020 года.

Указанной статьей в том числе установлен принцип обоснованности обязательных требований. В частности, данной статьей предусмотрено, что оценка наличия риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, проводимая федеральным органом исполнительной власти или уполномоченной организацией при разработке проекта нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, должна основываться на анализе объективной и регулярно собираемой информации об уровне причиненного охраняемым законом ценностям вреда (ущерба) и (или) иной информации применительно к отношениям, при регулировании которых предполагается установление обязательных требований. Необходимыми условиями установления обязательных требований являются наличие риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, на устранение которого направлено установление обязательных требований,
‎и возможность и достаточность установления обязательных требований в качестве мер защиты охраняемых законом ценностей.

Также статьей 9 Закона об обязательных требованиях установлен принцип исполнимости обязательных требований. В частности, при установлении обязательных требований оцениваются затраты лиц, в отношении которых они устанавливаются,
‎на их исполнение.

Кроме того, ключевым замечанием к проекту акту являлась и является недопустимость подмены и дублирования отдельных функций государственного экологического надзора, являющегося полномочием и обязанностью уполномоченного государственного органа и осуществляемого за счет бюджетных средств, обязательным экологическим аудитом, который предлагается осуществлять коммерческим организациям за счет средств хозяйствующих субъектов.

Подтверждая ранее представленную позицию, в отношении рассматриваемой редакции проекта акта отдельно отмечаем следующее.

1.1. В представленной редакции сводный отчет (пункт 11) и иные пояснительные материалы также не содержат оценки расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, связанных с необходимостью проведения обязательного экологического аудита. При этом в пункте 10 сводного отчета указано, что новые обязанности для хозяйствующих субъектов проектом акта не вводятся, что не соответствует содержанию проекта акта.

При этом в части предполагаемых расходов на проведение экологического аудита
‎в отношении случаев, указанных в подпунктах 1 и 2 пункта 1 статьи 5 проекта акта – случаев осуществления лицензируемых видов деятельности по обращению с отходами I–III классов опасности и осуществления деятельности по утилизации, размещению и обезвреживанию отходов IV–V классов опасности на объектах, оказывающих негативное воздействие
‎на окружающую среду (далее – НВОС), I и II категории, отмечаем следующее.

Если исходить из того, что в настоящее время количество действующих лицензий
‎на осуществление лицензируемых видов деятельности по обращению с отходами составляет около 18 тыс., а минимальная стоимость экологического аудита, рассчитанная по данным открытых источников, в среднем составляет 89 тыс. рублей, тогда расходы таких организаций в целом составят более 1,6 млрд рублей, причем каждые 3 года (согласно пункту 2 статьи 5 проекта акта).

Однако, учитывая, что проектом акта предлагается вводить лицензирование экологической аудиторской деятельности, а также сложную систему аттестации экологических аудиторов, очевидно, что вышеуказанные расходы увеличатся.

Отдельно следует отметить, что актуальная редакция проекта акта лишь незначительно отличается от ранее направляемых редакций, на которые были подготовлены отрицательные Заключения, в частности, от последней предшествующей редакции
‎2015 года. Одним из таких отличий можно назвать расширение случаев, в которых должен проводиться обязательный экологический аудит. При этом оценка количества участников отношений (7 500) в актуальной версии сводного отчета не отличается от данных сводного отчета пятилетней давности, что представляется некорректным.

Кроме того, как было отмечено выше в настоящем заключении, указанная оценка
‎не совпадает с количеством действующих лицензий на осуществление лицензируемых видов деятельности по обращению с отходами.

Также сводный отчет не содержит информации о новых функциях, полномочиях, обязанностях федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также оценки соответствующих расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При этом в финансово-экономическом обосновании приведены предполагаемые расходы в связи с необходимостью увеличения штатной численности центрального аппарата Росприроднадзора и его территориальных органов, составляющие, по оценке разработчика, 113 млн рублей ежегодно.

Однако не представлено данных о необходимости увеличения штатной численности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые в соответствии с проектируемыми положениями обязаны будут обеспечивать прием копий заключений экологического аудита, а также ведение региональных государственных реестров заключений экологического аудита в отношении объектов регионального государственного экологического надзора.

Принимая во внимание значительное количество объектов, подлежащих региональному экологическому надзору, по информации участников публичных консультаций, для этих целей потребуется выделение не менее 3 штатных единиц, что
‎в денежном эквиваленте для 85 субъектов Российской Федерации составит более
‎200 млн рублей бюджетных средств ежегодно. Одновременно потребуется финансирование внедрения и обеспечения функционирования региональных государственных реестров заключений экологического аудита, необходимый объем которого разработчиком также
‎не проанализирован и/или не представлен.

Таким образом, прогнозируемый объем только бюджетного финансирования может составлять свыше 313 млн рублей ежегодно.

Кроме того, разработчиком, как указано выше, не представлены оценки затрат субъектов предпринимательской деятельности на реализацию обсуждаемого регулирования и стоимостные оценки его возможных положительных эффектов. Таким образом,
‎в отсутствие оценки выгод/издержек предлагаемого регулирования не представляется возможным сделать вывод о его обоснованности.

1.2. Проект акта, как было указано выше, представляет собой новое регулирование,
‎в связи с чем имеет высокую степень регулирующего воздействия.

Обращаем внимание разработчика на пункт 8(1) Правил, согласно которому в случае если проекты актов, регулирующих отношения, указанные в пункте 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, имеют высокую степень регулирующего воздействия, такие проекты актов должны предусматривать положения об отмене соразмерных требований в той же области правового регулирования.

В этой связи, учитывая ранее изложенную позицию Минэкономразвития России, что предлагаемый экологический аудит ничем по сути не отличается от государственного экологического надзора и лицензионного контроля, то есть относится к той же области правового регулирования, требуются либо иные обоснования для разработки такого регулирования и изменение его конструкции и концепции, либо исключение объектов экологического аудита из объектов государственного экологического надзора
‎и лицензионного контроля.

1.3. Разработчиком в пояснительной записке в общем виде упоминается сложившаяся практика проведения экологического аудита на добровольной основе по инициативе хозяйствующих субъектов.

Вместе с тем отсутствует информация об эффективности либо неэффективности добровольного экологического аудита. Разработчиком подобный анализ правоприменительной практики в рассматриваемой сфере проведен не был.

В связи с этим утверждение, что внедряемый экологический аудит позволит, например, снизить НВОС, не подкреплено конкретными данными об успешных итогах ранее проведенных экологических аудитов, благодаря которым аудируемое лицо могло самостоятельно предпринять меры по снижению НВОС, что было бы подтверждено, например, в рамках осуществления государственного экологического надзора.

Учитывая изложенное, не представляется возможным соотнести цели предлагаемого регулирования с его заявленными ожидаемыми эффектами.

1.4. Разработчик с момента первоначальной разработки проекта акта в качестве одного из оснований для введения экологического аудита приводит необходимость гармонизации российского законодательства и законодательства стран-членов ОЭСР, ссылаясь на Рекомендацию ОЭСР от 9 июня 2004 г. С(200)100.

Обращаем внимание, что, во-первых, разработчиком не заполнен раздел сводного отчета, посвященный анализу международного опыта в рассматриваемой сфере.

Во-вторых, как таковой анализ международного опыта разработчиком проведен
‎не был, имея в виду, что не была изучена практика внедрения экологического аудита, причем обязательного, в странах-участницах ОЭСР.

В связи с этим данное обоснование для разработки проекта акта представляется
‎не вполне состоятельным.

2. Поскольку при разработке проекта акта не учитывалась правоприменительная практика проведения добровольного экологического аудита, полагаем необходимым первоначально обеспечить содействие развитию данной сферы в условиях добровольного применения без установления обязательного экологического аудита и введения государственного регулирования одномоментно на всей территории Российской Федерации.

С этой целью, а также ввиду изложенной в пункте 1 настоящего заключения позиции
‎об отсутствии данных правоприменительной практики в данной сфере для принятия однозначного решения о его необходимости, полагаем целесообразным рекомендовать разработчику в соответствии со статьей 13 Закона об обязательных требованиях проработать вопрос установления экспериментального правового режима на определенной территории.

Установление такого экспериментального правового режима позволит проанализировать эффективность предлагаемой процедуры, в том числе посредством проведения сравнительного анализа нарушений, выявленных по итогам проведения экологического аудита и в рамках государственного экологического надзора или лицензионного контроля.

Разработчиком в пояснительной записке указано, что проверки, проводимые органами государственного экологического надзора, характеризуются как зачастую необъективные. При этом данное утверждение не конкретизировано и не подкреплено практическими примерами. Таким образом, в представленных материалах отсутствуют конкретные обоснования введения дополнительной меры контроля, а также неэффективности или недостаточности действующей системы регулирования.

Предположительно указанная необъективность проверок в рамках государственного надзора, по мнению разработчика, может быть связана с тем, что хозяйствующий субъект, ожидая предстоящую плановую проверку, имеет возможность к ней подготовиться, чтобы на момент проверки не могли быть выявлены нарушения природоохранного законодательства.

Однако в этой связи обращаем внимание, что экологический аудит также будет являться запланированной проверкой, в связи с чем хозяйствующий субъект имеет аналогичные возможности.

3. В качестве одного из объектов экологического аудита согласно пункту 1 статьи 4 проекта акта предлагается считать хозяйственную и (или) иную деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оказывающую НВОС.

При этом далее в статье 5 проекта акта перечисляется перечень случаев, в которых проводится обязательный экологический аудит. Например, указывается осуществление лицензируемых видов деятельности по обращению с отходами I–III классов опасности.

Обращаем внимание, что несмотря на отнесение деятельности по обращению
‎с отходами к I и II категориям НВОС, по факту при соблюдении всех необходимых требований законодательства, проведении природоохранных мероприятий, использовании очистных сооружений негативное воздействие может отсутствовать.

В связи с этим требует уточнения круг субъектов, на которые будут распространяться требования рассматриваемого регулирования.

4. В целях обеспечения стимулирования хозяйствующих субъектов к проведению добровольного экологического аудита в случае выявления соответствия объекта требованиям в области охраны окружающей среды пунктом 6 статьи 6 проекта акта предусматривается ряд стимулирующих мер.

Однако при этом в случае положительных итогов обязательного экологического аудита подобных мер не предусмотрено. Одновременно не предусмотрены действия
‎ни хозяйствующих субъектов, ни уполномоченных органов в случае выявления по итогам аудита нарушений законодательства.

Таким образом, в проекте акта не устанавливается статус заключения обязательного экологического аудита.

При этом в пояснительной записке указывается, что данные, полученные в результате проведения экологического аудита, важны для обеспечения всестороннего обоснования управленческих решений в сфере охраны и рационального использования природных ресурсов, повышения качества окружающей среды и экологической безопасности экономического развития, что можно трактовать, например, таким образом, что заключение обязательного экологического аудита будет положено в основу принятия надзорным органом управленческого решения. Это отчасти подтверждает изложенную ранее
‎в настоящем заключении позицию о пересечении с государственным экологическим надзором.

Вместе с тем итоги аудита предлагается включать в Государственный реестр заключений экологического аудита, данные которого необходимо будет размещать
‎на официальном сайте уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти и на официальных сайтах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Между тем практический смысл создания и ведения данного реестра, как и статус самих заключений, в нем размещаемых, в проекте акта не раскрываются. Таким образом, исходя из проектируемых положений можно сделать вывод о недостаточном обосновании создания реестра.

Учитывая изложенное, проект акта нуждается в детализации дальнейших действий сторон после подготовки заключения экологического аудита (как положительного, так
‎и отрицательного). Также считаем необходимым предусмотреть в проекте акта соразмерные мероприятия по стимулированию как в случае добровольного экологического аудита, так
‎и обязательного.

Полагаем, что заключение экологического аудита должно рассматриваться органами государственной власти как документ, подтверждающий соблюдение лицом, в отношении которого проведен аудит, требований законодательства в области охраны окружающей среды.

5. Другой стороной проектируемых отношений являются экологические аудиторские организации и индивидуальные экологические аудиторы, которым проектом акта предписывается сложная многоступенчатая процедура подтверждения их соответствия статусу аудитора.

Статьей 11 проекта акта предполагается введение лицензирования экологической аудиторской деятельности.

Одновременно статьей 12 проекта акта предусматривается порядок аттестации экологического аудитора, который включает в себя сдачу квалификационного экзамена, стаж работы в области охраны окружающей среды не менее 5 лет, обучение по программам повышения квалификации в области экологического аудита раз в 2 года после получения квалификационного аттестата, переаттестацию раз в 5 лет.

Повторно обращаем внимание, что необходимость прохождения всех вышеперечисленных процедур может привести к существенному росту стоимости услуг экологических аудиторов. В конечном счете существует риск, что расходы хозяйствующих субъектов на проведение экологического аудита, осуществляющих деятельность, например, в сфере предоставления услуг населению (электроэнергетика, теплоснабжение, отходы), приведут к увеличению тарифов.

При этом считаем, что введение лицензирования экологической аудиторской деятельности требует дополнительной проработки.

Необходимо отметить, что аудиторская деятельность в целом с 2010 года не является лицензируемой с учетом возможности вступления аудиторских организаций, индивидуальных аудиторов в ассоциации, целью которых является саморегулирование
‎их деятельности.

Кроме того, с учетом специфики лицензируемых видов деятельности в положениях
‎о лицензировании, как правило, указывается, например, необходимость наличия соответствующих установленным требованиям объектов (зданий, строений, сооружений), оборудования, работников определенной квалификации и необходимым стажем работы. Указанные требования сопряжены с материальными затратами, которые в том числе институционально направлены на предотвращение неправомерной деятельности лицензиата, поскольку такая деятельность будет сопряжена со значительными материальными убытками.

Однако представляется неопределенным, какие именно объекты должны принадлежать соискателю лицензии (экологическому аудитору) на праве собственности или на ином законном основании, и каким установленным требованиям они должны соответствовать.

Пунктом 1 статьи 8 проекта акта устанавливается право экологических аудиторских организаций и индивидуальных экологических аудиторов проводить необходимые для экологического аудита исследования и измерения (отбор и анализ проб воды, воздуха, почв).

При этом согласно пункту 3 статьи 3 проекта акта проведение лабораторных исследований и испытаний в рамках экологического аудита осуществляется государственными учреждениями, подведомственными федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на осуществление федерального государственного экологического надзора, аккредитованными в соответствии
‎с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации.

Во-первых, данные положения, по сути, являются взаимоисключающими и в этой связи требуют уточнения.

Во-вторых, если руководствоваться пунктом 3 статьи 3 проекта акта, необходимость наличия лаборатории для проведения исследований и измерений у экологических аудиторских организаций исключается.

Вместе с тем полагаем данное решение необоснованным и ограничивающим, с одной стороны, возможность выбора субъектами регулирования иной лаборатории, с другой стороны, возможность участия в экологическом аудите аккредитованных в соответствии
‎с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации испытательных лабораторий, имеющих необходимую область аккредитации.

Относительно иных вышеперечисленных возможных требованиях к соискателям лицензии, связанных с квалификацией работников, отмечаем, что данные вопросы уже урегулированы рассматриваемым проектом акта.

Учитывая изложенное, считаем необходимым исключить положения, обязывающие экологические аудиторские организации и индивидуальных экологических аудиторов получать лицензии.

Кроме того, следует учитывать, что проектируемая деятельность по проведению экологического аудита может рассматриваться в качестве инспекционной деятельности, которая может осуществляться организациями, аккредитованными в соответствии
‎со стандартом ГОСТ Р ИСО/МЭК 17020-2012. Национальный стандарт Российской Федерации. Оценка соответствия. Требования к работе различных типов органов инспекции. Системы экологического менеджмента предприятий при этом сертифицируются на соответствие стандарту ГОСТ Р ИСО 14001-2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Системы экологического менеджмента. Требования и руководство
‎по применению.

6. В целом отмечаем, что экологический аудит должен базироваться на добровольной основе. Его проведение должно иметь стимулирующий, а не принудительный характер, способствовать повышению конкурентоспособности и рентабельности оказываемых аудиторских услуг с позиции роста экономической эффективности хозяйственной
‎и природоохранной деятельности с целью формирования системы, способствующей эффективному решению проблематики по соблюдению норм экологического законодательства и предотвращению возможных нарушений в указанной сфере.

Полагаем, что при доработке проекта акта необходимо сконцентрироваться именно на развитии указанного механизма экологического аудита и внедрении в связи с этим дополнительных мер по стимулированию в форме, например, установления льготных тарифов платы за НВОС, кроме уже предусмотренных проектом акта.

Кроме того, введение дополнительных требований к хозяйствующим субъектам
‎по проведению обязательного экологического аудита противоречит целям и принципам «регуляторной гильотины». Необходимо учитывать текущую экономическую
‎и эпидемиологическую обстановку при введении требований, влекущих дополнительные, ранее не предусмотренные непроизводственные расходы.

7. Более того, учитывая многолетнюю разработку проекта акта (первое отрицательное Заключение было подготовлено в 2013 году) без каких-либо подтвержденных отрицательных последствий отсутствия предлагаемого регулирования в этот период,
‎а также произошедшие изменения нормативной базы, целесообразность его разработки
‎в текущей редакции требует соответствующего обоснования в сводном отчете.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

В проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты
‎и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц
‎в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 5 л. в 1 экз.

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации
‎от 17 декабря 2012 г. № 1318 (далее – Правила), рассмотрело проект федерального закона «Об экологическом аудите и экологической аудиторской деятельности» (далее – проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее – разработчик), и сообщает следующее.

Согласно сводному отчету и пояснительной записке проект акта подготовлен
‎во исполнение пункта 112 плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2020 год, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2019 г. № 3205-р, а также во исполнение пункта 4 плана мероприятий по реализации Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2019 г. № 1124-р.

Согласно позиции разработчика ввиду того, что в настоящее время законодательно
‎не установлены роль и место экологического аудита в системе государственного управления
‎в области охраны окружающей среды, необходимо нормативно урегулировать данную деятельность.

В качестве основных целей предлагаемого введения экологического аудита разработчиком предлагается считать предотвращение и снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию его последствий, создание рынка высококачественных услуг в сфере экологического аудита, гармонизацию законодательства Российской Федерации с актами Организации экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР) в части проведения обязательного экологического аудита.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета
‎о проведении оценки регулирующего воздействия (далее – сводный отчет) в срок
‎с 22 июля по 18 августа 2020 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта: 02/04/07-20/00106155). Замечания и предложения, поступившие в ходе публичных обсуждений, прокомментированы разработчиком в сводке предложений.

По результатам рассмотрения представленных разработчиком проекта акта
‎и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9–23 Правил, разработчиком соблюдены.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации
‎по проекту акта в период с 13 по 21 октября 2020 года.

В рамках проведенных публичных консультаций поступили позиции
‎от Российского союза промышленников и предпринимателей, ПАО «Газпром нефть»,
‎АО «НХС», АО «Мосинжпроект», АО «Омскоблгаз», Госкорпорации «Росатом»,
‎АО «Холдинговая Компания «Сибирский цемент», АО «Сибирская угольная энергетическая компания», ПАО «ЛУКОЙЛ», ООО «Байкальская энергетическая компания»,
‎ПАО АНК «Башнефть», ООО «Иркутская нефтяная компания», Ассоциации
‎«Совет производителей энергии», АО «Атомэнергопроект», ПАО «Газпром нефть»,
‎ПАО «Россети», АО «Концерн Росэнергоатом», Ассоциации РАТЭК, ПАО «Группа Компаний ПИК», ПАО «НОВАТЭК», ПАО «Татнефть» им. В.Д. Шашина,
‎ЕМУП «Спецавтобаза», Союза «Тамбовская областная торгово-промышленная палата», Департамента экономического развития Белгородской области, Управления экономического развития Липецкой области, Департамента экономики Ямало-Ненецкого автономного округа, Департамента природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа, Министерства экономического развития Приморского края, Министерства экономики Республики Татарстан, Министерства экономического развития
‎и поддержки предпринимательства Кировской области, Министерства природных ресурсов, экологии и охраны окружающей среды Республики Марий Эл, Правительства Хабаровского края, замечания которых были частично учтены, а также прилагаются к настоящему заключению в целях рассмотрения и возможного учета при доработке проекта акта.

Проект акта не поступал на рассмотрение профильной рабочей группе
‎по реализации механизма «регуляторной гильотины» в сфере экологии
‎и природопользования.

В связи с этим, а также учитывая, что предлагаемое регулирование является новым, считаем необходимым направление проекта акта на рассмотрение рабочей группе и его доработку по замечаниям рабочей группы в случае их поступления.

Отдельно следует отметить, что проект акта направлен на заключение об оценке регулирующего воздействия повторно. Ранее Минэкономразвития России в рамках оценки регулирующего воздействия трижды рассматривало проект акта в разных редакциях. При этом на все ранее представленные редакции были подготовлены отрицательные заключения об оценке регулирующего воздействия (далее – Заключения), в которых в том числе были изложены замечания концептуального характера, связанные с необходимостью уточнения вопроса целесообразности введения предлагаемого регулирования.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России в рамках оценки регулирующего воздействия обращает внимание на следующее.

1. Замечания, ранее представленные в Заключениях, сохраняют свою актуальность,
‎в том числе и в первую очередь в отношении отсутствия достаточной фактологической обоснованности разработки проекта акта, а также в части нецелесообразности вменения дополнительных расходов хозяйствующим субъектам в отсутствие таких обоснований
‎и анализа эффектов от введения в действие предлагаемого регулирования, а также оценки расходов хозяйствующих субъектов.

В этой связи обращаем внимание разработчика на положения статьи 6 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее – Закон об обязательных требованиях), который в этой части вступил
‎в силу 1 ноября 2020 года.

Указанной статьей в том числе установлен принцип обоснованности обязательных требований. В частности, данной статьей предусмотрено, что оценка наличия риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, проводимая федеральным органом исполнительной власти или уполномоченной организацией при разработке проекта нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, должна основываться на анализе объективной и регулярно собираемой информации об уровне причиненного охраняемым законом ценностям вреда (ущерба) и (или) иной информации применительно к отношениям, при регулировании которых предполагается установление обязательных требований. Необходимыми условиями установления обязательных требований являются наличие риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, на устранение которого направлено установление обязательных требований,
‎и возможность и достаточность установления обязательных требований в качестве мер защиты охраняемых законом ценностей.

Также статьей 9 Закона об обязательных требованиях установлен принцип исполнимости обязательных требований. В частности, при установлении обязательных требований оцениваются затраты лиц, в отношении которых они устанавливаются,
‎на их исполнение.

Кроме того, ключевым замечанием к проекту акту являлась и является недопустимость подмены и дублирования отдельных функций государственного экологического надзора, являющегося полномочием и обязанностью уполномоченного государственного органа и осуществляемого за счет бюджетных средств, обязательным экологическим аудитом, который предлагается осуществлять коммерческим организациям за счет средств хозяйствующих субъектов.

Подтверждая ранее представленную позицию, в отношении рассматриваемой редакции проекта акта отдельно отмечаем следующее.

1.1. В представленной редакции сводный отчет (пункт 11) и иные пояснительные материалы также не содержат оценки расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, связанных с необходимостью проведения обязательного экологического аудита. При этом в пункте 10 сводного отчета указано, что новые обязанности для хозяйствующих субъектов проектом акта не вводятся, что не соответствует содержанию проекта акта.

При этом в части предполагаемых расходов на проведение экологического аудита
‎в отношении случаев, указанных в подпунктах 1 и 2 пункта 1 статьи 5 проекта акта – случаев осуществления лицензируемых видов деятельности по обращению с отходами I–III классов опасности и осуществления деятельности по утилизации, размещению и обезвреживанию отходов IV–V классов опасности на объектах, оказывающих негативное воздействие
‎на окружающую среду (далее – НВОС), I и II категории, отмечаем следующее.

Если исходить из того, что в настоящее время количество действующих лицензий
‎на осуществление лицензируемых видов деятельности по обращению с отходами составляет около 18 тыс., а минимальная стоимость экологического аудита, рассчитанная по данным открытых источников, в среднем составляет 89 тыс. рублей, тогда расходы таких организаций в целом составят более 1,6 млрд рублей, причем каждые 3 года (согласно пункту 2 статьи 5 проекта акта).

Однако, учитывая, что проектом акта предлагается вводить лицензирование экологической аудиторской деятельности, а также сложную систему аттестации экологических аудиторов, очевидно, что вышеуказанные расходы увеличатся.

Отдельно следует отметить, что актуальная редакция проекта акта лишь незначительно отличается от ранее направляемых редакций, на которые были подготовлены отрицательные Заключения, в частности, от последней предшествующей редакции
‎2015 года. Одним из таких отличий можно назвать расширение случаев, в которых должен проводиться обязательный экологический аудит. При этом оценка количества участников отношений (7 500) в актуальной версии сводного отчета не отличается от данных сводного отчета пятилетней давности, что представляется некорректным.

Кроме того, как было отмечено выше в настоящем заключении, указанная оценка
‎не совпадает с количеством действующих лицензий на осуществление лицензируемых видов деятельности по обращению с отходами.

Также сводный отчет не содержит информации о новых функциях, полномочиях, обязанностях федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также оценки соответствующих расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При этом в финансово-экономическом обосновании приведены предполагаемые расходы в связи с необходимостью увеличения штатной численности центрального аппарата Росприроднадзора и его территориальных органов, составляющие, по оценке разработчика, 113 млн рублей ежегодно.

Однако не представлено данных о необходимости увеличения штатной численности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые в соответствии с проектируемыми положениями обязаны будут обеспечивать прием копий заключений экологического аудита, а также ведение региональных государственных реестров заключений экологического аудита в отношении объектов регионального государственного экологического надзора.

Принимая во внимание значительное количество объектов, подлежащих региональному экологическому надзору, по информации участников публичных консультаций, для этих целей потребуется выделение не менее 3 штатных единиц, что
‎в денежном эквиваленте для 85 субъектов Российской Федерации составит более
‎200 млн рублей бюджетных средств ежегодно. Одновременно потребуется финансирование внедрения и обеспечения функционирования региональных государственных реестров заключений экологического аудита, необходимый объем которого разработчиком также
‎не проанализирован и/или не представлен.

Таким образом, прогнозируемый объем только бюджетного финансирования может составлять свыше 313 млн рублей ежегодно.

Кроме того, разработчиком, как указано выше, не представлены оценки затрат субъектов предпринимательской деятельности на реализацию обсуждаемого регулирования и стоимостные оценки его возможных положительных эффектов. Таким образом,
‎в отсутствие оценки выгод/издержек предлагаемого регулирования не представляется возможным сделать вывод о его обоснованности.

1.2. Проект акта, как было указано выше, представляет собой новое регулирование,
‎в связи с чем имеет высокую степень регулирующего воздействия.

Обращаем внимание разработчика на пункт 8(1) Правил, согласно которому в случае если проекты актов, регулирующих отношения, указанные в пункте 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, имеют высокую степень регулирующего воздействия, такие проекты актов должны предусматривать положения об отмене соразмерных требований в той же области правового регулирования.

В этой связи, учитывая ранее изложенную позицию Минэкономразвития России, что предлагаемый экологический аудит ничем по сути не отличается от государственного экологического надзора и лицензионного контроля, то есть относится к той же области правового регулирования, требуются либо иные обоснования для разработки такого регулирования и изменение его конструкции и концепции, либо исключение объектов экологического аудита из объектов государственного экологического надзора
‎и лицензионного контроля.

1.3. Разработчиком в пояснительной записке в общем виде упоминается сложившаяся практика проведения экологического аудита на добровольной основе по инициативе хозяйствующих субъектов.

Вместе с тем отсутствует информация об эффективности либо неэффективности добровольного экологического аудита. Разработчиком подобный анализ правоприменительной практики в рассматриваемой сфере проведен не был.

В связи с этим утверждение, что внедряемый экологический аудит позволит, например, снизить НВОС, не подкреплено конкретными данными об успешных итогах ранее проведенных экологических аудитов, благодаря которым аудируемое лицо могло самостоятельно предпринять меры по снижению НВОС, что было бы подтверждено, например, в рамках осуществления государственного экологического надзора.

Учитывая изложенное, не представляется возможным соотнести цели предлагаемого регулирования с его заявленными ожидаемыми эффектами.

1.4. Разработчик с момента первоначальной разработки проекта акта в качестве одного из оснований для введения экологического аудита приводит необходимость гармонизации российского законодательства и законодательства стран-членов ОЭСР, ссылаясь на Рекомендацию ОЭСР от 9 июня 2004 г. С(200)100.

Обращаем внимание, что, во-первых, разработчиком не заполнен раздел сводного отчета, посвященный анализу международного опыта в рассматриваемой сфере.

Во-вторых, как таковой анализ международного опыта разработчиком проведен
‎не был, имея в виду, что не была изучена практика внедрения экологического аудита, причем обязательного, в странах-участницах ОЭСР.

В связи с этим данное обоснование для разработки проекта акта представляется
‎не вполне состоятельным.

2. Поскольку при разработке проекта акта не учитывалась правоприменительная практика проведения добровольного экологического аудита, полагаем необходимым первоначально обеспечить содействие развитию данной сферы в условиях добровольного применения без установления обязательного экологического аудита и введения государственного регулирования одномоментно на всей территории Российской Федерации.

С этой целью, а также ввиду изложенной в пункте 1 настоящего заключения позиции
‎об отсутствии данных правоприменительной практики в данной сфере для принятия однозначного решения о его необходимости, полагаем целесообразным рекомендовать разработчику в соответствии со статьей 13 Закона об обязательных требованиях проработать вопрос установления экспериментального правового режима на определенной территории.

Установление такого экспериментального правового режима позволит проанализировать эффективность предлагаемой процедуры, в том числе посредством проведения сравнительного анализа нарушений, выявленных по итогам проведения экологического аудита и в рамках государственного экологического надзора или лицензионного контроля.

Разработчиком в пояснительной записке указано, что проверки, проводимые органами государственного экологического надзора, характеризуются как зачастую необъективные. При этом данное утверждение не конкретизировано и не подкреплено практическими примерами. Таким образом, в представленных материалах отсутствуют конкретные обоснования введения дополнительной меры контроля, а также неэффективности или недостаточности действующей системы регулирования.

Предположительно указанная необъективность проверок в рамках государственного надзора, по мнению разработчика, может быть связана с тем, что хозяйствующий субъект, ожидая предстоящую плановую проверку, имеет возможность к ней подготовиться, чтобы на момент проверки не могли быть выявлены нарушения природоохранного законодательства.

Однако в этой связи обращаем внимание, что экологический аудит также будет являться запланированной проверкой, в связи с чем хозяйствующий субъект имеет аналогичные возможности.

3. В качестве одного из объектов экологического аудита согласно пункту 1 статьи 4 проекта акта предлагается считать хозяйственную и (или) иную деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оказывающую НВОС.

При этом далее в статье 5 проекта акта перечисляется перечень случаев, в которых проводится обязательный экологический аудит. Например, указывается осуществление лицензируемых видов деятельности по обращению с отходами I–III классов опасности.

Обращаем внимание, что несмотря на отнесение деятельности по обращению
‎с отходами к I и II категориям НВОС, по факту при соблюдении всех необходимых требований законодательства, проведении природоохранных мероприятий, использовании очистных сооружений негативное воздействие может отсутствовать.

В связи с этим требует уточнения круг субъектов, на которые будут распространяться требования рассматриваемого регулирования.

4. В целях обеспечения стимулирования хозяйствующих субъектов к проведению добровольного экологического аудита в случае выявления соответствия объекта требованиям в области охраны окружающей среды пунктом 6 статьи 6 проекта акта предусматривается ряд стимулирующих мер.

Однако при этом в случае положительных итогов обязательного экологического аудита подобных мер не предусмотрено. Одновременно не предусмотрены действия
‎ни хозяйствующих субъектов, ни уполномоченных органов в случае выявления по итогам аудита нарушений законодательства.

Таким образом, в проекте акта не устанавливается статус заключения обязательного экологического аудита.

При этом в пояснительной записке указывается, что данные, полученные в результате проведения экологического аудита, важны для обеспечения всестороннего обоснования управленческих решений в сфере охраны и рационального использования природных ресурсов, повышения качества окружающей среды и экологической безопасности экономического развития, что можно трактовать, например, таким образом, что заключение обязательного экологического аудита будет положено в основу принятия надзорным органом управленческого решения. Это отчасти подтверждает изложенную ранее
‎в настоящем заключении позицию о пересечении с государственным экологическим надзором.

Вместе с тем итоги аудита предлагается включать в Государственный реестр заключений экологического аудита, данные которого необходимо будет размещать
‎на официальном сайте уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти и на официальных сайтах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Между тем практический смысл создания и ведения данного реестра, как и статус самих заключений, в нем размещаемых, в проекте акта не раскрываются. Таким образом, исходя из проектируемых положений можно сделать вывод о недостаточном обосновании создания реестра.

Учитывая изложенное, проект акта нуждается в детализации дальнейших действий сторон после подготовки заключения экологического аудита (как положительного, так
‎и отрицательного). Также считаем необходимым предусмотреть в проекте акта соразмерные мероприятия по стимулированию как в случае добровольного экологического аудита, так
‎и обязательного.

Полагаем, что заключение экологического аудита должно рассматриваться органами государственной власти как документ, подтверждающий соблюдение лицом, в отношении которого проведен аудит, требований законодательства в области охраны окружающей среды.

5. Другой стороной проектируемых отношений являются экологические аудиторские организации и индивидуальные экологические аудиторы, которым проектом акта предписывается сложная многоступенчатая процедура подтверждения их соответствия статусу аудитора.

Статьей 11 проекта акта предполагается введение лицензирования экологической аудиторской деятельности.

Одновременно статьей 12 проекта акта предусматривается порядок аттестации экологического аудитора, который включает в себя сдачу квалификационного экзамена, стаж работы в области охраны окружающей среды не менее 5 лет, обучение по программам повышения квалификации в области экологического аудита раз в 2 года после получения квалификационного аттестата, переаттестацию раз в 5 лет.

Повторно обращаем внимание, что необходимость прохождения всех вышеперечисленных процедур может привести к существенному росту стоимости услуг экологических аудиторов. В конечном счете существует риск, что расходы хозяйствующих субъектов на проведение экологического аудита, осуществляющих деятельность, например, в сфере предоставления услуг населению (электроэнергетика, теплоснабжение, отходы), приведут к увеличению тарифов.

При этом считаем, что введение лицензирования экологической аудиторской деятельности требует дополнительной проработки.

Необходимо отметить, что аудиторская деятельность в целом с 2010 года не является лицензируемой с учетом возможности вступления аудиторских организаций, индивидуальных аудиторов в ассоциации, целью которых является саморегулирование
‎их деятельности.

Кроме того, с учетом специфики лицензируемых видов деятельности в положениях
‎о лицензировании, как правило, указывается, например, необходимость наличия соответствующих установленным требованиям объектов (зданий, строений, сооружений), оборудования, работников определенной квалификации и необходимым стажем работы. Указанные требования сопряжены с материальными затратами, которые в том числе институционально направлены на предотвращение неправомерной деятельности лицензиата, поскольку такая деятельность будет сопряжена со значительными материальными убытками.

Однако представляется неопределенным, какие именно объекты должны принадлежать соискателю лицензии (экологическому аудитору) на праве собственности или на ином законном основании, и каким установленным требованиям они должны соответствовать.

Пунктом 1 статьи 8 проекта акта устанавливается право экологических аудиторских организаций и индивидуальных экологических аудиторов проводить необходимые для экологического аудита исследования и измерения (отбор и анализ проб воды, воздуха, почв).

При этом согласно пункту 3 статьи 3 проекта акта проведение лабораторных исследований и испытаний в рамках экологического аудита осуществляется государственными учреждениями, подведомственными федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на осуществление федерального государственного экологического надзора, аккредитованными в соответствии
‎с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации.

Во-первых, данные положения, по сути, являются взаимоисключающими и в этой связи требуют уточнения.

Во-вторых, если руководствоваться пунктом 3 статьи 3 проекта акта, необходимость наличия лаборатории для проведения исследований и измерений у экологических аудиторских организаций исключается.

Вместе с тем полагаем данное решение необоснованным и ограничивающим, с одной стороны, возможность выбора субъектами регулирования иной лаборатории, с другой стороны, возможность участия в экологическом аудите аккредитованных в соответствии
‎с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации испытательных лабораторий, имеющих необходимую область аккредитации.

Относительно иных вышеперечисленных возможных требованиях к соискателям лицензии, связанных с квалификацией работников, отмечаем, что данные вопросы уже урегулированы рассматриваемым проектом акта.

Учитывая изложенное, считаем необходимым исключить положения, обязывающие экологические аудиторские организации и индивидуальных экологических аудиторов получать лицензии.

Кроме того, следует учитывать, что проектируемая деятельность по проведению экологического аудита может рассматриваться в качестве инспекционной деятельности, которая может осуществляться организациями, аккредитованными в соответствии
‎со стандартом ГОСТ Р ИСО/МЭК 17020-2012. Национальный стандарт Российской Федерации. Оценка соответствия. Требования к работе различных типов органов инспекции. Системы экологического менеджмента предприятий при этом сертифицируются на соответствие стандарту ГОСТ Р ИСО 14001-2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Системы экологического менеджмента. Требования и руководство
‎по применению.

6. В целом отмечаем, что экологический аудит должен базироваться на добровольной основе. Его проведение должно иметь стимулирующий, а не принудительный характер, способствовать повышению конкурентоспособности и рентабельности оказываемых аудиторских услуг с позиции роста экономической эффективности хозяйственной
‎и природоохранной деятельности с целью формирования системы, способствующей эффективному решению проблематики по соблюдению норм экологического законодательства и предотвращению возможных нарушений в указанной сфере.

Полагаем, что при доработке проекта акта необходимо сконцентрироваться именно на развитии указанного механизма экологического аудита и внедрении в связи с этим дополнительных мер по стимулированию в форме, например, установления льготных тарифов платы за НВОС, кроме уже предусмотренных проектом акта.

Кроме того, введение дополнительных требований к хозяйствующим субъектам
‎по проведению обязательного экологического аудита противоречит целям и принципам «регуляторной гильотины». Необходимо учитывать текущую экономическую
‎и эпидемиологическую обстановку при введении требований, влекущих дополнительные, ранее не предусмотренные непроизводственные расходы.

7. Более того, учитывая многолетнюю разработку проекта акта (первое отрицательное Заключение было подготовлено в 2013 году) без каких-либо подтвержденных отрицательных последствий отсутствия предлагаемого регулирования в этот период,
‎а также произошедшие изменения нормативной базы, целесообразность его разработки
‎в текущей редакции требует соответствующего обоснования в сводном отчете.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

В проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты
‎и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц
‎в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 5 л. в 1 экз.

Источник информации: https://regulation.gov.ru/