К.Ю. Григорьев, С.В.Кузьмичева «Новая система отношений при водоотведении: без вины виноватые»

Если в настоящее время природопользователем является только организация ВКХ, на которую возложены обязанности по разработке нормативов допустимых сбросов (НДС), получению разрешения на сбросы, внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду (далее – НВОС) и т.п., то с вступлением в силу с 2014 г. положений главы 5 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» [1] отдельные категории абонентов также становятся природопользователями и соответственно наделяются обязанностями по нормированию сброса загрязняющих веществ, внесению платы за НВОС, возмещению вреда водным объектам (рис. 1).

Проблемы абонентов

С 1 января 2014 г. абоненты, которые осуществляют сброс сточных вод через централизованные системы водоотведения (ЦСВ) в водные объекты и категории которых определены Правительством РФ, должны разрабатывать НДС, а в случае невозможности соблюдения НДС могут получить лимиты на сбросы на основании согласованных планов снижения сбросов.

Согласно постановлению Правительства РФ от 18.03.2013 № 230 [2] к абонентам, для объектов которых устанавливаются НДС, относятся юридические лица, которые заключили или обязаны заключить договор водоотведения, единый договор холодного водоснабжения и водоотведения, которые осуществляют деятельность, связанную с производством, переработкой продукции, и которым принадлежат на праве собственности или на ином законном основании канализационные выпуски в ЦСВ. При этом среднесуточный объём отводимых (принимаемых) сточных вод с указанных объектов составляет более 200 м3 в сутки суммарно по всем выпускам в одну ЦСВ (рис. 2).

Норма сформулирована таким образом, что объём сброса в одну ЦСВ считается по выпускам от всех площадок юридического лица, как производственного, так и непроизводственного назначения (административные и жилые здания, иные подобные объекты).

В связи с этим возможна ситуация, когда осуществляющее производство (переработку) продукции юридическое лицо будет обязано разрабатывать НДС при сбросе более 200 м3 в сутки в одну ЦСВ от общежитий, административных зданий и т.п., даже если сброс промышленных сточных вод от производственных площадок осуществляется не в ЦСВ, а самостоятельными выпусками в водный объект, тогда как юридические лица, осуществляющие непроизводственную деятельность и отводящие более 200 м3 сточных вод в сутки в систему ЦСВ, НДС разрабатывать не будут.

Кроме того, вызывает вопросы сама возможность разработки НДС абонентами.

Для установления НДС абонентам необходимо предоставить в Росприроднадзор в числе прочего расчёт НДС в соответствии с Методикой разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей, предусмотренной постановлением Правительства РФ от 23.07.2007 № 469 [3] (согласно п. 3 Правил, утверждённых постановлением Правительства РФ от 30.04.2013 № 393 [4] и вступающих в силу с 01.01.2014).

Указанная Методика разработки НДС утверждена приказом МПР России от 17.12.2007 № 333 [5].

Она предусматривает порядок расчёта НДС только для выпуска сточных вод водопользователей непосредственно в водные объекты, тогда как абоненты осуществляют выпуск сточных вод в ЦСВ, где происходит смешение стоков различных абонентов и их последующая очистка организациями ВКХ. Отсутствие в рассматриваемой методике норм, учитывающих специфику такого сброса, делает невозможным её применение абонентами.

Кроме того, содержание Правил установления НДС и лимитов [4] оставляет вопросы, связанные с платой за НВОС абонентов.

В ст. 28 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» [1] говорится, что абоненты наравне с организациями ВКХ вносят плату за НВОС в части сброса загрязняющих веществ через ЦСВ в водные объекты.

Согласно п. 6 Правил установления НДС и лимитов [4] установление НДС абонентам оформляется приказом Росприроднадзора. О выдаче разрешения на сбросы абонентам упоминается только в отношении получения ими лимитов на сбросы (п. 14 Правил установления НДС и лимитов [4]).

Однако в отсутствие разрешения на сбросы в настоящее время предусмотрено взимание 25-кратного размера платы за НВОС по отношению к плате в пределах установленных НДС, поскольку применяются ставки платы в пределах установленных лимитов (в 5 раз более высокие, чем в пределах установленных НДС), а также 5-кратный повышающий коэффициент (пп. 5, 6 Порядка определения платы [6]).

Если в отношении вопроса по возмещению вреда водным объектам в Федеральном законе «О водоснабжении и водоотведении» прямо указано, что вред возмещают абоненты в случае превышения ими установленных НДС (лимитов на сбросы), то для целей внесения платы за НВОС не конкретизировано, что плату за НВОС вносят только те абоненты, которым должны быть установлены НДС (лимиты на сбросы).

Из буквального толкования ст. 28 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» следует, что внесение платы за НВОС является обязанностью всех без исключения категорий абонентов. Однако тогда возникает вопрос, за сброс каких веществ и в каком размере должны платить абоненты, не разрабатывающие НДС. Применяя формальный подход в толковании, делаем вывод, что отсутствие у таких абонентов НДС (лимитов на сбросы), а соответственно и разрешений на сброс влечёт за собой плату за НВОС в 25-кратном размере, поскольку иного Порядок определения платы [6] не предусматривает.

Наконец, нельзя не отметить, что постановлением Правительства РФ от 30.04.2013 № 393 [4] с 1 января 2014 г. изменяется редакция Порядка определения платы [6] и постановления Правительства РФ от 12.06.2003 № 344 [7], утвердившего нормативы платы, в том числе за сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты.

При этом изменения были внесены таким образом, что теперь данные документы регулируют вопросы платы только за сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты через ЦСВ.

Складывается воистину анекдотичная ситуация: с 1 января 2014 г. предприятия, осуществляющие сброс загрязняющих веществ в водные объекты не через ЦСВ, не будут вносить плату за сбросы, поскольку на них данные постановления Правительства РФ не будут распространяться.

Проблемы организаций ВКХ

Несмотря на то что принятие Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» во многом было призвано облегчить жизнь организациям ВКХ с точки зрения перераспределения обязанностей в области охраны окружающей среды путём возложения ответственности частично на абонентов, в действительности реализация данного закона и принимаемых в соответствии с ним подзаконных актов создаёт для организаций ВКХ новые проблемы и риски.

Во-первых, проблемы с определением абонентов, обязанных разрабатывать НДС и вносить плату за НВОС, автоматически влекут за собой неопределённость для организаций ВКХ при разработке ими собственных НДС и внесения платы за НВОС, поскольку НДС организациям ВКХ устанавливаются с учётом НДС абонентов. Кроме того, организации ВКХ при исчислении и взимании платы за НВОС не учитывают объём и массу веществ и микроорганизмов, которые поступили в ЦСВ от абонентов и учтены в составе платы абонентов (ч. 7 ст. 26 и ч. 1 ст. 28 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении»).

Во-вторых, добавило вопросов вступившее в силу с 23.04.2013 постановление Правительства РФ от 10.04.2013 № 317 [8], утвердившее Положение о плане снижения сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади (далее – Положение о плане снижения сбросов).

Согласованные планы снижения сбросов необходимы для установления лимитов на сбросы в случае невозможности соблюдения НДС (п. 3 ст. 23 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [9], п. 2 ст. 26 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении»).

Согласно п. 8 Положения о плане снижения сбросов организации ВКХ представляют на согласование разработанный план снижения сбросов до 1 июля года, предшествующего началу периода реализации плана.

Таким образом, в 2013 г. можно согласовать план снижения сбросов только на период с 1 января 2014 г. и соответственно только с этой даты можно получить лимиты на сбросы и разрешения в пределах лимитов на сбросы (рис. 3).

Ранее разрешение в пределах лимитов на сбросы выдавалось на один год, в связи с этим организации ВКХ, у которых срок действия разрешений заканчивается в 2013 г., оказались в ситуации, когда неясно, как получить разрешение в пределах лимитов на сбросы на оставшийся период 2013 г.

Соответственно в отсутствие таких лимитов плата за НВОС будет вноситься организациями ВКХ в 25-кратном размере.

Кроме того, сброс с превышением НДС при отсутствии лимитов на сбросы является нарушением природоохранного законодательства, что влечёт за собой риск привлечения к административной ответственности и предъявления требований о возмещении вреда водному объекту.

Общие проблемы

Несмотря на то что обязанность разработки НДС и получения лимитов на сбросы для абонентов, определённых постановлением Правительства РФ [2], появляется только в 2014 г., невозможность разработки ими НДС (из-за отсутствия надлежащей методики) влечёт за собой невозможность разработки плана снижения сбросов для получения лимитов.

Даже если к 1 января 2014 г. соответствующая методика будет подготовлена, абоненты, не способные соблюсти НДС, смогут получить лимиты на сбросы только с 1 января 2015 г., соответственно изложенная ранее проблема представления на согласование плана снижения сбросов до 1 июля года, предшествующего его реализации, теперь актуальна не только для организаций ВКХ, но и для абонентов.

Кроме того, несмотря на то, что основная часть положений Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» вступила в силу с 1 января 2013 г., до настоящего времени не приняты Правила осуществления холодного водоснабжения и водоотведения, детализирующие большинство вопросов водоотведения, в частности:

– порядок подачи абонентами декларации о составе и свойствах сточных вод, отводимых в централизованную систему водоотведения (канализации);

– особенности приёма сточных вод в централизованные системы водоотведения разного вида;

– порядок установления абонентам лимитов (нормативов) водоотведения, лимитов водопотребления. Порядок осуществления контроля за соблюдением абонентами лимитов (нормативов) водоотведения, лимитов водопотребления. Порядок определения размера платы абонентов при несоблюдении лимитов (нормативов) водоотведения, лимитов водопотребления;

– требования к составу и свойствам сточных вод, отводимых в централизованные системы водоотведения (канализации), устанавливаемые в целях предотвращения негативного воздействия на работу ЦСВ с учётом видов таких систем. Порядок определения размера компенсации при несоблюдении абонентами установленных требований к составу и свойствам сточных вод и т.д.

Также стоит обратить внимание на то, что до настоящего времени не отменены Правила пользования системами коммунального водоснабжения и канализации, которые утверждены постановлением Правительства РФ от 12.02.1999 № 167 [10], предусматривают приём сточных вод от абонентов в соответствии с утверждёнными органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями ВКХ нормативами водоотведения (нормативами сброса) и содержат требования к допустимым концентрациям отводимых в ЦСВ веществ в составе сточных вод.

Нормативы водоотведения являются условием договора водоотведения согласно п. 13 указанных Правил [10].

Однако в Федеральном законе «О водоснабжении и водоотведении» отсутствуют нормы о возможности установления нормативов водоотведения как таковых, в ст. 14, определяющей содержание договора водоотведения, включение в условия договора требований к содержанию загрязняющих веществ в сточных водах не предусмотрено (рис. 4).

Из указанной статьи следует, что абоненты, для которых не устанавливаются НДС, будут обеспечивать только соблюдение требований к составу и свойствам сточных вод, установленных в целях предотвращения негативного воздействия на работу ЦСВ (которые по состоянию на 1 июля 2013 г. не утверждены в составе Правил холодного водоснабжения и водоотведения).

С учётом изложенного можно сделать вывод, что уполномоченным государственным органам следует не только ускорить разработку и утверждение оставшихся непринятыми до настоящего времени подзаконных актов, но и провести работу по корректировке уже принятых нормативных правовых актов, включая отдельные положения Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении», Методики разработки НДС [5] (с учётом специфики разработки НДС для абонентов). В противном случае в самое ближайшее время большая часть организаций ВКХ и их абонентов, как уже бывало не раз, окажется в положении «без вины виноватых» с точки зрения соблюдения требований природоохранного законодательства.

Документы

1. Федеральный закон от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении».

2. Постановление Правительства РФ от 18.03.2013 № 230 «О категориях абонентов, для объектов которых устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов».

3. Постановление Правительства РФ от 30.04.2013 № 393 «Об утверждении Правил установления для абонентов организаций, осуществляющих водоотведение, нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в водные объекты через централизованные системы водоотведения и лимитов на сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов и о внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ».

4. Постановление Правительства РФ от 23.07.2007 № 469 «О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей».

5. Приказ МПР России от 17.12.2007 № 333 «Об утверждении Методики разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей».

6. Порядок определения платы и её предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утверждённый постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 № 632.

7. Постановление Правительства РФ от 12.06.2003 № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления».

8. Постановление Правительства РФ от 10.04.2013 № 317 «Об утверждении Положения о плане снижения сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади».

9. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

10. Постановление Правительства РФ от 12.02.1999 № 167 «Об утверждении Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации».

Юридический центр промышленной экологии

Журнал «Экология производства», август 2013 г.