Комментарии КЭПТБ РСПП

Приложение к письму
КЭПТБ* от 06.02.2012 №122 

Замечания и предложения
к проекту ФЗ «Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности
и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»,
направленный на согласование в федеральные органы исполнительной власти
(от 23.01.2012 №03-13-53/694) 

1. Основные замечания общего характера 

1.1. В статье 3 законопроекта устанавливаются следующие случаи, в которых про-
водится обязательный экологический аудит:
- при осуществлении предпринимательской деятельности по использованию отходов
производства и потребления;
- при установлении лимитов на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду;
- при установлении временно согласованных выбросов вредных (загрязняющих) ве-
ществ в атмосферный воздух;
- при подтверждении выполнения планов снижения выбросов и (или) сбросов (меро-
приятий по охране окружающей среды, внедрению наилучших существующих технологий и
(или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения уста-
новленных нормативов допустимых выбросов и сбросов);
- при разработке, реализации проектов восстановительных работ по возмещению вре-
да, причиненного окружающей среде;
- при выполнении мероприятий специальных экологических программ, в том числе
работ по реабилитации радиационно загрязненных участков территории;
- в иных случаях, предусмотренных федеральными законами. 

1.2. Согласно определению, данному в законопроекте, экологический аудит – это
комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной деятельно-
сти установленных требований в области охраны окружающей среды.
По смыслу процедура определения соответствия осуществляемой хозяйствующим
субъектом деятельности требованиям законодательства в сфере охраны окружающей среды
(далее – установленным экологическим требованиям), представляющая суть обязательного
экологического аудита, аналогична государственному экологическому надзору, который
включает в себя выявление надзорными органами нарушений установленных экологических
требований.
Полномочия по осуществлению государственного надзора в сфере охраны окружаю-
щей среды возложены на Росприроднадзор. Государственный экологический надзор включа-
ет в себя те задачи, на решение которых направлен обязательный экологический аудит.
Отличие заключается в том, что государственный экологический надзор осуществля-
ется государством за счет средств бюджета, а обязательный экологический аудит - коммер-
ческими организациями за счет средств хозяйствующих субъектов.
Законопроектом часть функций государственного экологического надзора, который
должен осуществляться за счет федерального бюджета, предлагается переложить на ауди-
торские организации и выполнять эти функции за счет средств хозяйствующих субъектов.
Принятие государственным надзорным органом управленческих решений (выдаче
разрешений, проведение лицензионного контроля и осуществление иных надзорных дейст-
вий), вытекающих из принятых нормативных правовых актов, согласно Бюджетному кодексу
РФ должны исполняться за счет соответствующего бюджета.

Возложение на коммерческие организации полномочий, исполнение которых возло-
жено законом на государственные надзорные органы, с целью исполнением этих полномо-
чий за счет хозяйствующих субъектов противоречит требованиям Бюджетного кодекса РФ.
Фактически законопроект направлен на установление параллельной (дублирующей)
системы надзора за соблюдением установленных экологических требований.
В случае принятия данного закона налогоплательщик вынужден будет дважды пла-
тить за функционирование неэффективной государственной машины, один раз при уплате
налогов и сборов, а второй раз на содержание аудиторских организаций, подменяющих со-
бой надзорные органы, призванные осуществлять государственный надзор за выполнением
установленных экологических требований.
При этом следует иметь в виду, что эти две параллельные системы надзора будут тес-
но переплетены, поскольку согласно законопроекту при получении аудиторского заключе-
ния утверждение нормативов выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, лимитов на разме-
щение отходов, а также принятие решений по другим случаям, отнесенным к обязательному
экологическому аудиту, будут производиться в упрощенном порядке (т.е. государственный
надзорный орган будет формально утверждать лимиты на сбросы, временно согласованные
нормативы на выбросы, и принимать иные решения по вышеуказанным случаям, отнесен-
ным законопроектом к обязательному экологическому аудиту без проверки их соответствия
установленным требованиям).
Другими словами, аудиторские организации, аффилированные с надзорными органа-
ми, на основе этого закона создадут оазис коррупциогенности в сфере охраны окружающей
среды, что повлечет увеличение себестоимости производимой отечественным производите-
лем продукции и снижению ее конкурентоспособности.
1.3. Во втором пункте 5 (после первого пункта 6) в статье 3 устанавливается, что
размер выплаты денежного вознаграждения экологическим аудиторским организациям, ин-
дивидуальным экологическим аудиторам за проведение экологического аудита (в том числе
обязательного) определяется договорами и не могут быть поставлены в зависимость от вы-
полнения каких бы то ни было требований аудируемых лиц о содержании выводов, которые
могут быть сделаны в результате экологического аудита.
В то же время согласно ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в за-
ключении договора и условия договора определяются по усмотрению сторон. Отрицательное
аудиторское заключение не отвечает интересам аудируемых лиц, что может служить причи-
ной отказа в осуществлении оплаты этих услуг.
Это приведет к тому, что экологические аудиторские организации будут выдавать
только положительные аудиторские заключения, на основании которых надзорный орган бу-
дет утверждать соответствующие разрешительные документы без проверки их соответствия
установленным экологическим требованиям.
Результатом симбиоза этих параллельных систем надзора будет фактическое сниже-
ние эффективности государственного экологического надзора, который трансформируется в
систему поборов с хозяйствующих субъектов (или сборов административной ренты).
1.4. Следует обратить внимание на то, что до настоящего времени не приняты нор-
мативные правовые акты, определяющие критерии и порядок принятия решений по всем
случаям, по которым законопроектом предлагается проводить обязательный экологический
аудит, в том числе:
- при установлении лимитов на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду,
- при установлении временно согласованных выбросов вредных (загрязняющих) ве-
ществ в атмосферный воздух,
- при подтверждении выполнения планов снижения выбросов и (или) сбросов (меро-
приятий по охране окружающей среды, внедрению наилучших существующих технологий и
(или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения уста-
новленных нормативов допустимых выбросов и сбросов).
Это означает, что при проведении обязательного экологического аудита аудиторские
организации будут наделены законом необоснованно широкими дискреционными полномо-
чиями или необоснованно широкими пределами усмотрения и возможностями применения
исключений из общих правил при составлении аудиторского заключения, что является кор-
рупциогенным фактором. 

II. Дополнительные комментарии 

2.1. Комментарии по вопросу добровольности и обязательности 

В пояснительной записке к законопроекту указывается:
«Экологический аудит проводится на добровольной основе по инициативе хозяйст-
вующих субъектов и исключительно в их интересах и зачастую связан с сокрытием имею-
щихся нарушений природоохранных требований от органов государственной власти и граж-
данского общества, а не с объективной оценкой деятельности предприятия. Ответственность
за результаты такого аудита исполнитель несет только перед его заказчиком.»
О каком «сокрытии имеющихся нарушений природоохранных требований» может ид-
ти речь, если результаты аудита, добровольно проводимым хозяйствующим субъектом, не
являются публичными?
Это утверждение авторов законопроекта отражает не понимание содержания аудита.
Экологический аудит проводится хозяйствующим субъектом для выявления сущест-
венных экологических аспектов и рисков, для рационализации управления природоохранной
деятельностью и уменьшения воздействия на окружающую среду с целью снижения издер-
жек, предупреждения ущерба деловой репутации и т.д.
В подавляющем большинстве случаев результаты экологического аудита не предна-
значены для контролирующих органов или общественности. Как их использовать – дело за-
казчика. Государственные надзорные органы не имеют никакого отношения к результатам
этого аудита.
Основное «нововведение» законопроекта – обязательный экологический аудит.
Следует обратить внимание на несоответствие случаев проведения обязательного ау-
дита, приводимые в пояснительной записке и в тексте законопроекта.
В пояснительной записке указано, что обязательный экологический аудит проводится
в случаях:
«1) предусмотренных документами ОЭСР (периодическое обязательное экологи-
ческое аудирование деятельности по использованию отходов производства и потребления).
При этом, в качестве меры, стимулирующей развитие инфраструктуры вторичного использо-
вания отходов, предусмотрена замена лицензирования такой деятельности на декларирова-
ние воздействия такой деятельности на окружающую среду в форме обязательного периоди-
ческого представления результатов экологического аудита;
2) осуществления хозяйственной и иной деятельности, воздействие которой заве-
домо не соответствует нормативам допустимого воздействия и представляет угрозу охраняе-
мым общественным интересам по сохранению благоприятной окружающей среды (деятель-
ность, для осуществления которой требуются лимиты на выбросы или сбросы загрязняющих
веществ). В этом случае обязательный экологический аудит вводится в целях обеспечения
полноценной эколого-экономической оценки эффективности и реальности планов снижения
объемов негативного воздействия, декларируемых хозяйствующими субъектами;
3) выполнения мероприятий по снижению негативного воздействия (ликвидации
последствий такого воздействия) на окружающую среду за счет санкционированной госу-
дарством внешнеторговой деятельности (ликвидация радиационного ущерба за счет средств
от ввоза на переработку отработавшего ядерного топлива; снижение выбросов парниковых
газов с целью получения от государства и продажи иностранным субъектам экономической
деятельности углеродных единиц).
Иных случаев необходимости проведения обязательного экологического аудита зако-
нопроект не устанавливает.
В части 2 статьи 3 законопроекта вводится перечень иных случаев проведения обяза-
тельного экологического аудита:
«2. Обязательный экологический аудит проводится в случаях:
1) осуществления предпринимательской деятельности по использованию отходов
производства и потребления;
2) установления лимитов на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду;
3) установления временно согласованных выбросов вредных (загрязняющих) ве-
ществ в атмосферный воздух,
4) подтверждения выполнения планов снижения выбросов и (или) сбросов (меро-
приятий по охране окружающей среды, внедрению наилучших существующих технологий и
(или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного установленных
нормативов допустимых выбросов и сбросов);
5) разработки, реализации проекта восстановительных работ по возмещению вре-
да, причиненного окружающей среде;
6) выполнения мероприятий специальных экологических программ, в том числе
работ по реабилитации радиационно загрязненных участков территории;
7) в иных случаях, предусмотренных федеральными законами.»
Информация, представленная в пояснительной записке, существенно отличается от
содержания законопроекта. В пояснительной записке утверждается, что законопроект не ус-
танавливает иных случаев проведения обязательного экологического аудита, кроме указан-
ных в пояснительной записке трех случаев, в законопроекте фактически устанавливается не-
ограниченный перечень таких случаев, кроме того приведенные в пояснительной записке и
законопроекте случаи проведения обязательного экологического аудита существенно разли-
чаются по содержанию, что представляется не корректным. 

2.2. Комментарии по вопросам саморегулируемой организации (СРО) 

Содержание законопроекта лишь минимально касается собственно аудиторской дея-
тельности (частично ст.1, 3 и 4). В основном, он посвящен деятельности аудиторских орга-
низаций (ст. 5-14, 20). Однако в этом нет большого смысла, поскольку деятельность саморе-
гулируемых организаций регулируется уже действующим законом «О саморегулируемых
организациях».
Создается впечатление, что авторов законопроекта мало интересовал сам механизм
регулирования правоотношений в сфере экологического аудита, а в большей степени интере-
совал механизм регулирования отношений, связанных с СРО.
При наличии специального федерального закона, посвященного СРО, детальная рег-
ламентация процедурных вопросов представляется избыточной в условиях, когда отсутст-
вуют критерии и порядок принятия решений по всем случаям, по которым должен прово-
диться обязательный экологический аудит, т.е. по всем этим случаям вообще отсутствует
правовое регулирование и решение принимается на субъективной основе.
Идея СРО в представленном виде вызывает негативную реакцию. Это связано с тем,
что основанная на многолетней положительной практике саморегулирования в развитых
странах идея СРО в России выродилась в очередной коррупционный механизм, процветаю-
щий под лозунгом «снижения госрегулирования». Нет необходимости в дальнейшем деталь-
ном анализе опыта функционирования СРО, негативные последствия которого хорошо из-
вестны и информацию о них можно найти в СМИ применительно к СРО в сфере строитель-
ства. 

2.3. Комментарии по вопросу подмены государственного экологического над-
зора экологическим аудитом 

В статье 1 законопроекта (п.4) утверждается, что экологическая аудиторская деятель-
ность не подменяет государственный экологический надзор (контроль). Это положение не
соответствует содержанию законопроекта.
С принятием закона заключение экологического аудита станет обязательным актом,
сопровождающим подавляющее большинство видов «природоохранной» деятельности хо-
зяйствующего субъекта (установление нормативов и лимитов на воздействие на окружаю-
щую среду, выполнение природоохранных планов и программ, осуществление мероприятий
по рекультивации земель, восстановлению природных ресурсов и компенсации ущерба, на-
несенного окружающей среде).
Таким образом, часть функций государственных органов (в частности, функции над-
зора за исполнением экологических требований законодательства) фактически будет выпол-
няться в рамках экологического аудита за плату (за средства хозяйствующего субъекта), осо-
бенно если учесть, что информация о результатах экологического аудита будет передаваться
в государственные надзорные органы.
По сути, заключение экологического аудита, переданное в органы государственного
надзора, станет фискальным документом и позволит включать результаты аудита в отчет-
ность о результатах государственного экологического надзора/контроля. Не исключено, что
на основе аудиторского заключения в дальнейшем будут накладываться штрафные санкции. 

III. ЗАКЛЮЧЕНИЕ 

1. Законопроект направлен на построение на коммерческой основе параллельной
системы экологического надзора, аффилированной с органами, осуществляющими государ-
ственный экологический надзор, целью которой является создание системы извлечения ад-
министративной ренты.
2. Отсутствие нормативно-правового регулирования процедур, отнесенных зако-
нопроектом к обязательному экологическому аудиту, является основой для высокой корруп-
циогенности в сфере регулирования, а также к снижению эффективности государственного
экологического надзора.
3. Нормы, устанавливающие требования, касающиеся обязательного экологиче-
ского аудита, подлежат исключению из законопроекта.

*КЭПТБ —  Комитет по экологической, промышленной и технологической безопасности РСПП

Источник:http://media.rspp.ru/document/1/f/8/f82f05b0730d6c94d9499dd44c56892d.pdf