Заключение об оценке регулирующего воздействия проекта ФЗ «Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности…

05.12.2013 г. № 26971-ОФ/Д26и

 

 

О проведении оценки регулирующего воздействия проекта федерального закона «Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

об оценке регулирующего воздействия проекта федерального закона
«Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации
от 17 декабря 2012 г. № 1318 (далее – Правила), рассмотрело проект федерального закона «Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности
и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – проект акта), подготовленный и направленный Минприроды России
(далее – разработчик) для подготовки настоящего заключения, и сообщает следующее.

Обращаем внимание, что при подготовке проекта акта разработчиком не учтены замечания, представленные экспертами в ходе проведения публичного обсуждения и отраженные в пунктах 11, 13, 15, 19 сводки предложений по итогам публичного обсуждения текста проекта акта, что приводит к выводу
о несоблюдении разработчиком требований пункта 20 Правил.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 8 июля 2013 г. по 23 июля 2013 г., а также проекта акта
и сводного отчета в срок с 26 июля2013 г. по 24 сентября2013 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресу: regulation.gov.ru/project/4223.html.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены публичные консультации по проекту акта в период с 30 октября 2013 г.
по 6 ноября2013 г.

Всего по результатам публичных консультаций получено 4 отзыва, в том числе от Некоммерческого партнерства «Консорциум «Русская Сталь»,
ООО «Юридический центр промышленной экологии», ОАО «Газпром нефть», Комитета по экологии и природопользованию РСПП. Существенная часть представленных замечаний и предложений участников публичных консультаций учтены в заключении.

Вместе с тем 28 ноября 2013 г. по инициативе Минэкономразвития России (письмо от 25 ноября 2013 г. №Д26и-1101) было проведено рабочее совещание (далее – совещание) с представителями разработчика и субъектов предпринимательской деятельности, в том числе ОК «РУСАЛ», «Агентство Системного Развития», НП «Экологическая аудиторская палата»,
СРО НП «Экологическое международное аудиторское сообщество»,
Комитет по экологии и природопользованию РСПП, ОАО «Газпром»,
ОАО «Северсталь», ООО «ЮЦПЭ», СРО НП «Экологическое международное аудиторское сообщество», ООО УК «МЕТАЛЛОИНВЕСТ», Институт экономики природопользования и экологической политики НИУ ВШЭ, Национальный тарный союз, Национальная экологическая аудиторская Палата, НП «Экологическая аудиторская палата». Существенная часть представленных замечаний
и предложений участников рабочего совещания учтены в заключении.

Обращаем внимание на то, что статистические данные, характеризующие экологические проблемы в Российской Федерации, а также оценки расходов субъектов предпринимательской деятельности приведены в Приложении
к настоящему заключению.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта
с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России считает возможным обратить внимание разработчика на следующее.

1. Согласно пояснительной записке к проекту акта на сегодняшний день роль и место экологического аудита в системе государственного управления в области охраны окружающей среды законодательно не установлены, что способствует нерегулируемости его развития в системе природоохранных услуг и не способствует решению государственных природоохранных задач, достижению положительного экологического эффекта в деятельности предприятий. К положительным эффектам принятия проекта акта разработчик относит проведение независимой оценки природоохранной деятельности организаций, выявление фактов и причин нарушений законодательства в области охраны окружающей среды предприятиями, предотвращение наложения штрафных санкций, выработку рекомендаций
по устранению выявленных недостатков.

Полагаем, что принятие проекта акта в предлагаемой редакции не позволит достичь указанных в пояснительной записке и сводном отчете целей, в частности, снижения негативного воздействия на окружающую среду и сокращения административных барьеров.

Согласно проекту акта, а также представленным на совещании разработчиком пояснениям, целью проекта акта является создание в России рынка аудиторских услуг. При этом в пояснительной записке к проекту акта указывается
на деятельность уже существующих в настоящее время трех саморегулируемых аудиторских организаций: Некоммерческое партнерство «Экологическое международное аудиторское сообщество» (включает 33 экологические аудиторские организации и 460 экологических аудиторов), Некоммерческое партнерство «экологическая аудиторская палата» (включает 27 экологических аудиторских организаций и 367 экологических аудиторов), Национальная экологическая аудиторская палата (52 экологические аудиторские организации и 690 экологических аудиторов). Таким образом, по данным разработчика в России существуют и действуют в настоящее время 112 экологических аудиторских организаций и 1517 экологических аудиторов. При этом согласно сводному отчета
к проекту акта действие проекта акта будет распространяться на 600 организаций,
в которые входят организации, обрабатывающие вторичное сырье, осуществляющие выбросы и сбросы в установленных лимитах, а также проводящие рекультивацию земель.

Представляется, что с учетом приведенных выше данных цель создания рынка экологических аудиторских услуг с одновременным установлением обязанности отдельных категорий субъектов предпринимательской деятельности по обращению к данным экологическим аудиторским организациям и экологическим аудиторам представляется избыточной нагрузкой на субъекты предпринимательской деятельности, вынужденных нести дополнительные расходы.

Также, согласно проекту акта понятие «экологическая аудиторская деятельность» (далее – ЭАД) включает не только проведение экологического аудита, но и оказание сопутствующих услуг, перечисленных в части 3 статьи 1 проекта акта, которые могут осуществлять экологические аудиторские организации и экологические аудиторы. Однако потребность в оказании данных услуг, именно экологическими аудиторскими организациями или экологическими аудиторами, представляется сомнительной.

Из редакции проекта акта следует, что экологическую аудиторскую деятельность вправе осуществлять экологические аудиторские организации, индивидуальные экологические аудиторы, являющиеся членами саморегулируемой организации экологического аудита. Таким образом, необходимость вступления
в саморегулируемую организацию неизбежно повлечет за собой повышение стоимости услуг по экологическому аудиту, а также создаст дополнительные барьеры для выхода на рынок экологической аудиторской деятельности.

Считаем, что вводимые проектом акта ограничения приведут
к искусственному сокращению числа лиц, оказывающих услуги по экологическому аудиту, а также приведут к повышению стоимости таких услуг для заказчиков.
В целом, указанный эффект может быть оценен негативно.

2. Согласно абзацу 6 пункта 2 части 3 статьи 1 проекта акта в качестве сопутствующих экологическому аудиту услуг предусмотрены, в частности, анализ
и консультирование по вопросу использования, внедрения наилучших существующих технологий и снижения негативного воздействия на окружающую среду. При этом в проекте федерального закона № 584587-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий» (далее – законопроект об НДТ) используется понятие «наилучшая доступная технология». Остается неясным, являются ли указанные термины различными или являются тождественными. Также, в законопроекте
об НДТ предусматривается выдача комплексного разрешения на негативное воздействие на окружающую среду. При этом проект акта данное обстоятельство
не учитывает. Таким образом, принятие проекта акта в представленной редакции
в последующем может потребовать внесения изменений в соответствии законопроектом об НДТ в случае его принятия.

В целях гармонизации законодательства, а также единообразия его применения следует согласовать употребление указанных терминов в проекте акта.

 

3. В соответствии с пунктом 4 части 3 статьи 1 проекта акта сопутствующей экологическому аудиту услугой являются консультации по правовым вопросам, связанным с экологической аудиторской деятельностью, представление интересов заявителя в гражданском и административном делопроизводстве, в органах государственной власти и местного самоуправления. Представляется вероятным, что указанное положение предлагается установить по аналогии с нормами
пункта 5 части 7 статьи 1 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ
«Об аудиторской деятельности» (далее – Закон об аудиторской деятельности). Согласно части 3 статьи 1 Закона об аудиторской деятельности аудит представляет собой независимую проверку бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности.

Вместе с тем в соответствии с частью 2 статьи 1 проекта акта экологическим аудитом признается независимая, комплексная, документированная оценка соответствия документов и (или) проектов документов в области охраны окружающей среды аудируемого лица требованиям нормативных документов
и международных стандартов в области охраны окружающей среды
и осуществляемой аудируемым лицом хозяйственной и иной деятельности, а также подготовка рекомендаций по устранению выявленных недостатков. По смыслу определений, представленных в частях 1, 2 статьи 1 проекта акта, представление интересов заявителя и выступление от его имени в гражданском
и административном судопроизводстве, а также в органах государственной власти
и местного самоуправления не является целью экологического аудита. Более того, указанная функция может прямо противоречить основной цели экологического аудита.

Считаем возможным сохранение положения пункта 4 части 3 статьи 1 проекта акта в случае определения в качестве основной цели экологического аудита выявление рисков причинения вреда окружающей среде вследствие нарушения природоохранного законодательства, а также подготовку соответствующих рекомендаций по устранению таких рисков.

 

4. В соответствии с частью 4 статьи 1 проекта акта ЭАД не подменяет государственный надзор в области охраны окружающей среды (далее – государственный экологический надзор), осуществляемые в соответствии
с законодательством Российской Федерации.

Исходя из положений проекта акта, процедура определения соответствия документации хозяйствующих субъектов требованиям законодательства в сфере охраны окружающей среды (далее – установленным экологическим требованиям), составляющая суть обязательного экологического аудита, аналогична государственному экологическому надзору.

Полномочия по осуществлению федерального государственного экологического надзора согласно абзацу второму пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования
и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации
от 22 июля2004 г. № 370» возложены на Росприроднадзор. Государственный экологический надзор включает в себя те задачи, на решение которых направлен обязательный экологический аудит. Отличие заключается в том, что государственный экологический надзор осуществляется уполномоченным государственным органом за счет бюджетных средств, а обязательный экологический аудит – коммерческими организациями за счет средств хозяйствующих субъектов. Проектом акта часть функций государственного экологического надзора предлагается переложить на аудиторские организации.

Также, положениями пункта 5 статьи 19 проекта акта в статье 65 Федерального закона от 10 января2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды) предлагается фактически заменить проведение плановых мероприятий по надзору в отношении объектов регионального экологического надзора проведением экологического аудита.

Помимо этого, проект акта предусматривает нивелирование такой контрольной государственной функции, как оформление разрешительной документации. Частью 2 статьи 17 проекта акта предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 4 мая1999 г. № 96 «Об охране атмосферного воздуха» (далее – Закон об охране атмосферного воздуха), пунктом «а» части 3 статьи 19 проекта акта – в Закон об охране окружающей среды, устанавливающие, что разработанные нормативы выбросов и сбросов, на которые получено заключение экологического аудита, утверждаются в упрощенном порядке.

Природопользователи, которым установлены лимиты на выбросы и (или) сбросы загрязняющих веществ, согласно пункту «в» части 3 статьи 19 проекта акта обязаны ежегодно представлять в установивший соответствующие лимиты орган отчет о выполнении плана снижения выбросов и сбросов за прошедший календарный год и заключение экологического аудита о его достоверности. Иными словами, помимо значительных вложений в модернизацию производства предприятиям придется постоянно изыскивать дополнительные средства
на проведение ежегодных экологических аудитов. С учетом того, что конкуренция на рынке аудиторских услуг минимальна, в условиях увеличения спроса на аудиторские услуги при ограниченном их предложении существует риск увеличения цен на соответствующие услуги. Иными словами, принятие проекта акта приведет
к рискам возникновения необоснованных финансовых затрат субъектов предпринимательской деятельности, отвлечению значительных финансовых и иных ресурсов из хозяйственного оборота.

Также, в проекте акта изменяется понятие и предмет экологического аудита, определенные в действующем Законе об охране окружающей среды. Так, согласно абзацу 32 статьи 1 Закона об охране окружающей среды экологический аудит – это независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов
и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов, и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности.

Для государственных органов заключение обязательного экологического аудита (в том числе в целях осуществления государственного контроля (надзора) обязательной силы не имеет. Ответственность за результаты проведения экологического аудита исполнитель несет только перед заказчиком на тех же условиях, как при проведении добровольного экологического аудита. Поэтому продекларированная разработчиком цель проекта акта по снижению негативного воздействия на окружающую среду посредством установления обязательного проведения экологического аудита достигнута не будет.

Также, в целях объяснения указываемых рисков считаем необходимым привести следующие расчеты.

Так, например, стоимость экологического аудита в Экологическом центре «Сезарус-эко» в настоящее время составляет 11500 рублей[1], в ООО «Эколис» – 35000 рублей[2], в Региональной Экологической Компании – 20000 рублей[3].
По информации официальных сайтов экологических аудиторских компаний под экологическим аудитом в настоящее время понимается не только проверка предприятия на исполнение норм природоохранного законодательства,
но и инвентаризация предприятия, рекомендации по оптимальному природопользованию. Стоимость и срок исполнения услуг по экологическому консультированию, которые в соответствии с проектом акта отнесены к услугам, сопутствующим экологическому аудиту услуг, согласно информации, размещенной на официальном сайте ООО «Эколис», приведена в Таблице 1.

Таблица 1.

Вид услуги

Стоимость (руб.)

Срок оказания услуги

Экологический аудит

от 35000

от 3-х мес.

Разработка проекта нормативов предельно допустимых сбросов

от 60000

от 3-х мес.

Разработка проекта оценки воздействия на окружающую среду

от 100000

от 3-х мес.

Разработка порядка производственного контроля в области обращения с отходами

от 45000

от 3-х мес.

Разработка проекта рекультивации земель

от 100000

от 1 мес.

Разработка расчета и согласование экологических платежей (расчет платы за негативное воздействие)

от 7000

от 2-х недель

 

В результате предлагаемого проектом акта регулирования возможно возникновение ситуации, при которой одна и та же аудиторская организация будет проводить экологический аудит, заключающийся в проверке правильности оформления документов, а также предоставлять сопутствующие экологическому аудиту услуги по подготовке соответствующей документации и составлению рекомендаций для оптимального природопользования. При этом сопутствующие экологическому аудиту услуги могут стать фактически обязательными для субъектов предпринимательской деятельности и будет сопряжено
с дополнительными ежегодными вмененными затратами указанных субъектов
в значительных объемах.

Согласно разделу 7 сводного отчета число участников отношений, на которые направлено правовое регулирование, то есть субъектов хозяйственной и иной деятельности, для которых вводится обязательный экологический аудит, составляет порядка 600. Однако указанный показатель оценивается как существенно заниженный. Так, по данным Росстата количество юридических лиц по состоянию на 1 января 2012 г. без учета филиалов составило 90745 организаций, из них предполагаемые природопользователи – 56613 организаций, численность индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 января 2013 г. составила 2,5 млн. человек, из них предполагаемые природопользователи – 329 тысяч человек[4]. При этом средняя сумма ежегодных расходов юридического лица по указанным ценам на экологический аудит и сопутствующие экологическому аудиту услуги для 56613 организаций составляет примерно 10 млрд. рублей[5].

 

 

Учитывая вышеизложенное, проект акта создает условия для перераспределения контрольных функций путем сокращения контрольно-надзорных полномочий государственных органов управления и увеличение контрольных функций саморегулируемых организаций и их членов.

Таким образом, органы государственного экологического надзора, сокращая сферу своей компетенции, одновременно, обеспечивают возникновение указанной функции коммерческих организаций, деятельность которых должна оплачиваться проверяемыми лицами.

5. В пояснительной записке к проекту акта указано, что экологический аудит
в настоящее время проводится на добровольной основе по инициативе хозяйствующих субъектов и исключительно в их интересах и зачастую связан
с сокрытием имеющихся нарушений природоохранных требований от органов государственной власти и гражданского общества, а не с объективной оценкой деятельности предприятия в части его влияния на экологию.

Действительно, экологический аудит проводится хозяйствующим субъектом для выявления существенных экологических рисков, для оптимизации управления природоохранной деятельностью, уменьшения воздействия на окружающую среду
с целью снижения издержек, предупреждения ущерба деловой репутации. Результаты экологического аудита чаще всего не предназначены для предоставления контролирующим органам или обнародования общественности. Результаты такого аудита заказчик использует по своему усмотрению.

Вместе с тем разработчиком предлагается в ряде случаев установить обязательность экологического аудита.

Следует обратить внимание на несоответствие установленных случаев проведения обязательного аудита, перечисленных в пояснительной записке
и в проекте акта.

В пояснительной записке указано, что обязательный экологический аудит проводится в случаях:

1) при осуществлении предпринимательской деятельности по обработке вторичного сырья, что предусмотрено Рекомендацией ОЭСР от 9 июня2004 г. С(2004)100 (далее – Рекомендация), предусматривающими периодическое обязательное экологическое аудирование деятельности по переработке отходов;

2) при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, воздействие которой заведомо не соответствует нормативам допустимого воздействия
и представляет угрозу охраняемым общественным интересам по сохранению благоприятной окружающей среды (деятельность, для осуществления которой требуются лимиты на выбросы или сбросы загрязняющих веществ). В этом случае обязательный экологический аудит вводится в целях обеспечения полноценной эколого-экономической оценки эффективности и реальности планов снижения объемов негативного воздействия, декларируемых хозяйствующими субъектами;

3) при выполнении мероприятий по снижению негативного воздействия (ликвидации последствий такого воздействия) на окружающую среду (восстановительные работы по возмещению вреда, причиненного окружающей среде, ликвидация радиационного ущерба за счет средств от ввоза на переработку отработавшего ядерного топлива);

4) в случаях, предусмотренных федеральными законами, решениями (поручениями) Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

В части 2 статьи 3 проекта акта устанавливается перечень иных случаев проведения обязательного экологического аудита, существенно отличающийся от приведенного в пояснительной записке перечня. Так, положения пунктов 2, 3, 4 части 2 статьи 3 проекта акта в пояснительной записке не упоминаются
и не обосновываются.

Также, обращаем внимание на некорректность ссылки на Рекомендацию
в части необходимости проведения обязательного экологического аудита при осуществлении предпринимательской деятельности по обработке вторичного сырья с учетом отсутствия указанных положений в Рекомендации.

Считаем необходимым предусмотреть в проекте акта возможность проведения экологического аудита на добровольной основе. С учетом заявленной разработчиком на совещании цели развития рынка экологических аудиторских услуг целесообразно предусмотреть в проекте акта положения, стимулирующие субъектов предпринимательской деятельности к обращению в экологические аудиторские организации и к экологическим аудиторам (например, сокращение сроков согласования и выдачи разрешений, увеличение срока проведения плановых проверок с трех до шести лет и выше и другие).

6. В пункте 1 части 2 статьи 3 проекта акта в качестве основания для проведения обязательного аудита указывается «осуществление предпринимательской деятельности «по обработке вторичного сырья».

Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства
и потребления» таких понятий и определений, как «вторичное сырье», «обработка вторичного сырья» не содержит, но содержит понятия «обращение с отходами», «использование отходов».

Также, обращаем внимание разработчика на то, что согласно пункту 5 статьи 1 Закона г. Москвы от 30 ноября 2005 г. № 68 «Об отходах производства
и потребления в городе Москве» (далее – Закон об отходах в городе Москве) вторичное сырье – это переработанные (обработанные) вторичные материальные ресурсы, для которых имеется реальная возможность и целесообразность использования. Согласно пункту 4 статьи 1 Закона об отходах в городе Москве вторичными материальными ресурсами являются отходы, которые могут повторно использоваться после дополнительной переработки (обработки). Сопоставление указанных определений позволяет прийти к выводу, что вторичное сырье представляет собой неоднократно переработанные отходы.

В соответствии с пунктом 3.5 «ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», введенного постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 г. № 607-ст, вторичное сырье представляет собой вторичные материальные ресурсы, для которых имеется реальная возможность и целесообразность использования в народном хозяйстве. Иное определение установлено пунктом 3.3.1 «ГОСТ Р 54098-2010. Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Вторичные материальные ресурсы. Термины и определения», утвержденного
и введенного в действие приказом Ростехрегулирования от 30 ноября 2010 г.
№ 761-ст, в соответствии с которым под вторичным сырьем следует понимать однородную и паспортизованную часть вторичных материальных ресурсов, образованных из собранных, накопленных и специально подготовленных для повторного хозяйственного использования отходов производства и потребления или продукции, отслужившей установленный срок или морально устаревшей.

Таким образом, толкование вводимого проектом акта термина «вторичное сырье» фактически позволяет включать в его содержание вторичные материальные ресурсы, отходы и продукцию, отслужившую установленный срок или морально устаревшую.

Также, с учетом пояснений представителей разработчика на совещании предлагается уточнить формулировку пункта 1 части 2 статьи 3 проекта акта в части использования корректных терминов, используемых в законодательства Российской Федерации.

7. Пунктом 5 части 2, пунктом 3 части 3 статьи 3 проекта акта устанавливается необходимость проведения обязательного экологического аудита при разработке, реализации проекта восстановительных работ по возмещению вреда, причиненного окружающей среде с периодичностью до начала реализации и не позднее трех месяцев после окончания восстановительных работ. Учитывая, что проведение восстановительных работ (например, рекультивация земель) имеет сезонный характер, ограничивается периодом, который для северных регионов составляет не более трех месяцев, в случае проведения обязательного экологического аудита при восстановительных работах существует риск несвоевременного выполнения работ. Таким образом, сроки проведения экологического аудита могут быть недостаточными для его качественного проведения. Считаем необходимым пересмотреть указанные сроки, в том числе с учетом возможности их продления.

8. Вторым абзацем части 2 статьи 5 проекта акта определяется, что срок передачи аудируемому лицу заключения экологического аудита определяется договором. При этом в проекте акта не установлен максимальный срок для предоставления экологического заключения. С другой стороны, статьей 18, пунктом «б» части 6 статьи 19 проекта акта устанавливается срок для предоставления заключения экологического аудита в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти не позднее трех месяцев после завершения мероприятия экологической программы, выполнения восстановительных работ и прочего.
С учетом изложенного необходимо привести положения проекта акта в соответствие друг с другом.

9. В соответствии с абзацем вторым статьи 18 проекта акта выполнения мероприятий специальной экологической программы, в том числе по реабилитации радиационно загрязненных участков территории, подтверждается заключением экологического аудита, которое исполнитель такого мероприятия (работ) обязан представить в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти не позднее, чем через три месяца после срока завершения мероприятия (окончания работ), установленного специальной экологической программой.

Абзацем третьим статьи 18 проекта акта предусматривается размещение заключения экологического аудита о выполнении мероприятия специальной экологической программы, в том числе работы по реабилитации радиационно загрязненных участков территории в информационно-телекоммуникауионной сети «Интернет» на официальном сайте федерального органа исполнительной власти.

Вместе с тем в законодательстве Российской Федерации употребляется термин «специальная экологическая программа реабилитации радиационно загрязненных участков территории» и его синоним «специальная экологическая программа», под которой согласно абзацу второму статьи 1 Федерального закона от 10 июля2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории» (далее – Закон о специальных экологических программах) понимается программа реабилитации радиационно загрязненных участков территории, финансируемая за счет поступлений от внешнеторговых операций с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов.

При этом в соответствии с частью 2 статьи 5 Закона о специальных экологических программах государственной экологической экспертизе
в обязательном порядке подлежит единый проект, предусматривающий осуществление внешнеторговой сделки, связанной с ввозом в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов
из иностранных государств, и реализацию специальной экологической программы или программ, финансирование которых осуществляется за счет средств, полученных от указанной внешнеторговой сделки.

В соответствии с частью 2 статьи 6 Закона о специальных экологических программах государственный надзор за реализацией экологических программ осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Также, с учетом значения заключения экологического аудита для заказчика,
а также замечаний, указанных выше, обращаем внимание на следующие положения Закона об экологической экспертизе, дублирующие положения проекта акта. Согласно части 6 статьи 18 Закона об экологической экспертизе заключение государственной экологической экспертизы направляется заказчику.

В соответствии с частью 1 статьи 25 Закона об экологической экспертизе заключение общественной экологической экспертизы направляется федеральному органу исполнительной власти в области экологической экспертизы или органу государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющему государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, органам, принимающим решение
о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам.

Согласно части 4 статьи 25 Закона об экологической экспертизе заключения общественной экологической экспертизы могут публиковаться в средствах массовой информации, передаваться органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, заказчикам документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, и другим заинтересованным лицам.

На основании изложенного считаем установление обязательного экологического аудита в указанном случае и обязательное опубликование заключения экологического аудита в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» избыточными мерами.

10. Согласно финансово-экономическому обоснованию законопроекта принятие законопроекта не потребует выделения дополнительных средств бюджетов бюджетной системы. Однако в действительности создание нового вида саморегулируемых организаций повлечет за собой введение дополнительных функций и обязанностей органов государственной власти, увеличения численности сотрудников.

На федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации, возлагаются функции по проведению плановых и внеплановых проверок саморегулируемых организаций, ведение свода контрольных экземпляров реестра экологических аудиторских организаций
и индивидуальных экологических аудиторов, ведение реестра саморегулируемых организаций. Во всех случаях установления предприятиям лимитов на сбросы загрязняющих веществ, временно согласованных выбросов, оценки выполнения планов мероприятий по охране окружающей среды и в других случаях обязательного экологического аудита уполномоченным государственным органам потребуются дополнительные трудовые ресурсы для изучения и оценки заключений экологических аудиторов, и будет способствовать возникновению дополнительных расходов бюджетов бюджетной системы.

11. В качестве меры ответственности пунктом 4 части 9 статьи 10 проекта акта предусмотрено аннулирование саморегулируемой организацией экологических аудиторов квалификационного аттестата экологического аудитора в случае подписания экологическим аудитором заключения, признанного в установленном порядке заведомо ложным. При этом пунктом 5 части 1, пунктом 5 части 2 статьи 9 проекта акта обязательным требованием к членству в саморегулируемой организации экологических аудиторов является наличие действующего договора обязательного страхования ответственности за вред, причиненный в результате составления заведомо ложного заключения, размер страховой суммы которого
не может быть менее чем двести пятьдесят тысяч рублей.

Считаем указанные последствия недостаточными для предупреждения риска возможных злоупотреблений со стороны экологических аудиторских организаций
и экологических аудиторов. Так, согласно статистике к настоящему моменту число судебных дел по признанию аудиторских заключений, выдаваемых в соответствии
с Законом об аудиторской деятельности, немногочисленно и лишь в каждом пятом деле суды признают аудиторские заключения заведомо ложными.

С учетом изложенного считаем необходимым проработать вопрос
об установлении проектом акта положений об административной ответственности экологических аудиторов за выдачу заведомо ложного заключения.

12. Состав существенных требований, предъявляемых к лицам, на которых законопроектом возлагается обязанность по вступлению в саморегулируемые организации экологических аудиторов, фактически сводится к требованию
о подтверждении квалификации экологических аудиторов – физических лиц, осуществляемом в форме квалификационного экзамена, который к тому же проводится единой аттестационной комиссией, созданной в соответствии
с Законом об аудиторской деятельности, и требованию о наличии и соблюдении «правил внутреннего контроля качества экологической аудиторской деятельности», содержание которых в законопроекте в дальнейшем не раскрывается. В связи
с указанным требование об обязательном членстве в саморегулируемых организациях экологических аудиторов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в указанной сфере, представляется необоснованным.

13. Из логики законопроекта не ясно соотношение федеральных стандартов
и стандартов саморегулируемых организаций, при этом потребности отрасли экологического аудита в обязательной разработке последних с учетом утверждения уполномоченным федеральным органом исполнительной власти федеральных стандартов, устанавливающих требования к порядку осуществления экологической аудиторской деятельности, принципов осуществления внешнего контроля качества указанной деятельности, требования к форме, содержанию и порядку подписания заключения экологического аудита, вызывают сомнения.

14. Необоснованной представляется предлагаемая законопроектом модель имущественной ответственности членов саморегулируемой организации экологических аудиторов и субсидиарной ответственности такой саморегулируемой организации по обязательствам ее членов. Так, законопроектом возможность осуществления выплат из компенсационного фонда саморегулируемой организации ставится в зависимость от установления судом или признания страховой организацией факта наступления страхового случая по договору обязательного страхования ответственности члена саморегулируемой организации. При этом разработчик исходит из ошибочного предположения, что риск причинения вреда
в результате составления заведомо ложного заключения экологического аудита может быть застрахован. Также необоснованным следует признать предлагаемый законопроектом механизм управления средствами компенсационного фонда саморегулируемой организации экологических аудиторов, в рамках которого
на имущество юридического лица, находящееся у этого лица на праве собственности, не может быть обращено взыскание по обязательствам данного лица.

15. Дополнительно обращаем внимание на несоответствие информации, представленной в Перечне федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи
с принятием федерального закона «Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Перечень 1), устанавливаемому проектом акта правовому регулированию. Согласно Перечню 1 принятие проекта акта
не повлечет признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия федеральных законов. Однако статьями 17-19 проекта акта вносятся изменения в действующие федеральные законы. Считаем необходимым дополнить информацию в Перечне 1 в соответствии с указанным замечанием.

16. В перечне нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, изменению или

 

принятию в связи с принятием федерального закона «Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации считаем необходимым включить Минэкономразвития России в качестве соисполнителя по пунктам 4, 5, 6, 7
на основании пункта 5.2.28.19 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня2008 г. № 437.

По результатам проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта
с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

В соответствии с пунктом 29 Правил разработчику необходимо провести процедуры, предусмотренные пунктами 20-24 Правил, и доработать проект акта по их результатам, а также по замечаниям, представленным в указанном заключении, после чего повторно направить проект акта в Минэкономразвития России для подготовки заключения.

По результатам проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта
Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования, о наличии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических
и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих
к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

 

Приложение: в 1 экз. на2 л.

 

О.В. Фомичев


[1] Официальный сайт Экологического центра «Сезарус-эко»: http://www.sezarus-eco.ru/uslugi/ekologicheskoe_soprovozhdenie/ekologicheskij_audit/.

[2] Официальный сайт ООО «Эколис»: http://ecolis.ru/price/.

[3] Официальный сайт Региональной Экологической Компании: http://region-eco.com/ekoaudit.

[4] В указанный показатель включены все виды добывающей и перерабатывающей промышленности, строительство, производство транспортных средств, производство и распределение электроэнергии, газа и воды с одновременным исключением оптовой и розничной торговли, гостиничного и ресторанного бизнеса, транспорта и связи, организаций образования, здравоохранения, социальных и коммунальных услуг, государственного управления. При этом отмечаем, что указанный показатель приводится в качестве максимально возможного.

[5] 56613 организаций × (60000 рублей (проект нормативов предельно допустимых сбросов) + 100000 рублей (проект оценки воздействия на окружающую среду) + 7000 рублей (расчет платы за негативное воздействие) + 10000 рублей (экологический аудит)) ≈ 10 млрд. рублей.

Источник: http://regulation.gov.ru/project/4223.html?point=view_project&stage=3&stage_id=3891