И.О.Прохоров, «Новые Методические указания по разработке ПНООЛР: комментарии и размышления»

24 октября 2014 г. Минюст России зарегистрировал[1] Приказ Минприроды России от 05.08.2014 № 349[2], утвердивший новые Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее — Методические указания, новые Методические указания)[3]. В настоящей статье мы постарались осветить основные изменения и нововведения, касающиеся разработки проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее — ПНООЛР) и составления технических отчетов (далее — Техотчет).

 

ИЗМЕНЕНИЯ В ПРАВИЛАХ РАЗРАБОТКИ ПНООЛР

Основные изменения в Методических указаниях связаны либо с изменениями в законодательстве, произошедшими за 7 лет с момента появления Приказа Ростехнадзора от 19.10.2007 № 703 (далее — Приказ РТН № 703), либо с изменениями в самой «идеологии» Методических указаний. Именно под этим углом мы и рассмотрим данный вопрос.

1. Методические указания вводят новый термин — «предлагаемый[4] норматив образования отходов в среднем за год». Причем в таблицах, приведенных в приложениях к Методическим указаниям, вместо указанного термина используются и другие:«планируемый[5] норматив образования отходов в среднем за год», «предлагаемоеежегодное образование[6] отходов». Все эти понятия — аналоги термина «годовой норматив образования отхода», появившегося в Приказе РТН № 703. Будем надеяться, что слово «предлагаемый» в сочетании с конструкцией «в среднем за год», а также отсутствие единства в терминологии самих Методических указаний не позволят представителям государственных органов и судебной власти путать эти понятия снормативами образования отходов. А различать их необходимо, поскольку лишь нормативы образования отходов (и лимиты на их размещение) относятся к нормативам допустимого воздействия на окружающую среду применительно к отходам.

2. Вероятно, разработчики нормативного акта все же понимали разницу междунормативами образования отходов и годовыми нормативами образования отходов. Во всяком случае, в Методических указаниях сделан больший акцент на необходимости определения нормативов образования отходов. Если раньше в некоторых случаях без собственно нормативов (удельных величин) в ПНООЛР можно было и обойтись, то теперь уже нельзя. Так, впервые значения нормативов образования по каждому виду отходов рекомендуется представлять в сводной таблице (согласно приложению № 8  к Методическим указаниям), где указываются значения нормативов образования отходов в тоннах на единицу производимой продукции (оказываемых услуг, выполняемых работ), а также приводятся сведения об объемах ежегодно производимой продукции (услугах, работах) и, как результат, предлагаемое ежегодное образование отходов. Кроме того, нормативы образования отходов теперь необходимо указывать и в Техотчетах (об этом мы расскажем далее).

3. Согласно п. 3 Методических указаний «действие Методических указаний не распространяется на отношения в области обращения с радиоактивными отходами, с биологическими отходами и с медицинскими отходами»[7]. Из буквального прочтения этого требования следует, что если у предприятия образуются «обычные» отходы, а также биологические и/или радиоактивные (так бывает, например, у некоторых научно-исследовательских институтов), то нормирование должно осуществляться только для «обычных» отходов. С медицинскими отходами ситуация еще более сложная[8].

 

4. Для ряда предприятий окажутся актуальными следующие новеллы Методических указаний (п. 4):

«В случае наличия у хозяйствующего субъекта филиала(ов) и обособленных подразделений, расположенных в пределах одного субъекта Российской Федерации[9], ПНООЛР разрабатывается по хозяйствующему субъекту в целом либо отдельно для каждого филиала и обособленного подразделения.

В случае наличия у хозяйствующего субъекта филиала(ов) и обособленных подразделений, расположенных на территории нескольких субъектов Российской Федерации, ПНООЛР разрабатывается отдельно для каждого филиала и обособленного подразделения».

Но радоваться возможности иметь один ПНООЛР для нескольких обособленных подразделений (это актуально для многих «сетевых» компаний, банков и некоторых других организаций) смогут лишь те организации, у которых все без исключения филиалы и обособленные подразделения находятся в одном субъекте Российской Федерации. В таких случаях организации могут теперь сами решать, разрабатывать общий ПНООЛР или несколько проектов.

Однако учтите, что если компании принадлежит несколько магазинов, расположенных в Москве, и хотя бы один магазин, находящийся в Московской области, то — следуя логике и формулировке положений новых Методических указаний — необходимо будет для каждого магазина разрабатывать отдельный ПНООЛР.

5. Как нам представляется, многие организации теперь смогут вздохнуть свободнее (мы имеем в виду те организации, которые предоставляют территории и помещения в аренду и вынуждены разрабатывать ПНООЛР).

В Приказе РТН № 703 было следующее положение: «Если хозяйствующий субъект выступает в качестве арендодателя части производственных территорий, помещений или оборудования и предоставляет арендатору право размещать отходы на собственных объектах, то отходы арендатора должны быть включены в ПНООЛР арендодателя. В случае, если арендатор самостоятельно осуществляет деятельность по обращению с отходами, к ПНООЛР прилагаются документы, подтверждающие эти обязательства арендатора». Наличие данного положения на практике часто приводило к тому, что арендодатели были вынуждены включать отходы арендаторов в собственный ПНООЛР, особенно тогда, когда, например, на территории были установлены общие контейнеры (бункеры) для накопления ТБО. Причем представители Росприроднадзора порой игнорировали то обстоятельство, что отходы арендаторов могут лишьнакапливаться (а не храниться!), а также то, что другие отходы арендаторов могут накапливаться (или даже храниться) не на арендуемых территориях (в помещениях). Позиция Росприроднадзора сводилась к следующей дилемме для природопользователя: либо включать в ПНООЛР все отходы арендатора, либо не включать их вообще(потребовав у арендатора самостоятельно осуществлять обращение с отходами).

 

НА ЗАМЕТКУ
В новых Методических указаний не содержится никаких обязательств, касающихся арендаторов: приведенное выше положение теперь отсутствует в документе, а в рекомендациях по составлению раздела «Общие сведения о хозяйствующем субъекте» ПНООЛР теперь нет требования об указании арендаторов. Да и вообще, слово «арендатор» и ссылки на какую-либо зависимость от арендных отношений из Методических указаний исключены.

 

6. В Методических указаниях структура ПНООЛР, требования к указанию той или иной информации, касающейся (а порой и не касающейся!) обращения с отходами, а также перечень необходимых приложений значительно сокращены. Так, в настоящее время:

  • нет необходимости составлять раздел «Аннотация» с дополнительным количеством таблиц, которые (с некоторыми вариациями) ранее надо было включать и в другие разделы ПНООЛР;
  • из ПНООЛР исключены такие разделы, как:

– «Сведения об отходах»;

– «Схема операционного движения отходов»;

– «Мониторинг состояния окружающей природной среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую природную среду»;

– «Планы мероприятий по снижению количества образования и размещения отходов, обеспечению соблюдения действующих норм и правил в области обращения с отходами, сведения о противоаварийных мероприятиях»;

– «Характеристика хранения отходов сроком до 3 лет и обоснование предельного количества накопления отходов»;

– «Характеристика хранения отходов сроком более 3 лет и захоронения отходов»;

  • исключены требования о необходимости представлять сведения и соответствующие таблицы с характеристиками очистных сооружений для хозяйственно-бытовых и промышленных сточных вод; оборудования и установок водоподготовки; пылеулавливающих и газоочистных установок и оборудования;
  • исключена необходимость представления в виде приложений таких документов, как:

– копии паспортов опасных отходов и материалы, обосновывающие отнесение отходов к классу опасности для окружающей природной среды;

– копии лицензий на деятельность по обезвреживанию, размещению опасных отходов;

– ситуационный план с нанесением точек контрольных замеров в рамках мониторинга состояния окружающей природной среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую природную среду;

– перечень используемых средств контроля и измерений.

Таким образом, в новых Методических указаниях:

1) количество обязательных к заполнению таблиц значительно уменьшено, а сами таблицы в целом стали менее трудоемкими для заполнения;

2) исключены разделы ПНООЛР и приложения, не имеющие прямого отношения кнормативам образования отходов и лимитам на их размещение.

Действительно, мониторинг состояния окружающей среды, ситуационный план с точками контрольных замеров, планы мероприятий по обеспечению соблюдения норм и правил в области обращения с отходами могут быть отнесены к производственному экологическому контролю. Соответствующая документация, безусловно, должна быть на предприятии, но к расчету нормативов образования отходов и определению лимитов на их размещение эти разделы отношения не имеют[10].

Что касается исключения из ПНООЛР раздела «Сведения об отходах» и необходимости представления копий паспортов опасных отходов (и материалов обоснования отнесения отходов к классам опасности), то, на первый взгляд, это вроде не совсем логично. Но, с другой стороны, этот раздел составлялся ранее на основе данных паспортов отходов и соответствующих материалов, а паспорта отходов сами по себе являются самодостаточными документами, не зависимыми от ПНООЛР, так же, как и расчеты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение непосредственно не зависят от паспортов отходов (если только для расчета нормативов не используются данные о составе отходов[11]).

Исключение из перечня необходимых приложений копий лицензий, на наш взгляд, вполне справедливо, ведь достаточно лишь указать номер лицензии, а представитель контролирующих органов сам сможет определить ее достоверность.

Одним словом, составители новых Методических указаний ушли от стремления объединить под одной обложкой все документы, имеющие хоть какое-то отношение к обращению с отходами на предприятии. Теперь ПНООЛР по своей сути больше похож на то, чем он и должен быть: именно проектом именно нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Не больше (но и не меньше!). А информация о составе отходов, производственном экологическом контроле и т.д. пусть будет в соответствующих документах. Не беремся судить, сознательно ли стремились к этому авторы Методических указаний, но по смыслу получается именно так.

7. Единственный раздел (вернее сказать — часть одной из таблиц раздела), обисчезновении которого из Методических указаний можно было бы пожалеть, — это план мероприятий по снижению количества образования и размещения отходов. Но жалеть об этом будут не разработчики ПНООЛР (зачем им дополнительные обязанности?), а те, кого действительно заботит рост объемов захоронения отходов. Причем жалеть будут не об исключенной таблице, а о том, что суть установления лимитов на размещение отходов с принятием новых Методических указаний не поменялась.

Существующая идеология нормирования отходов, отраженная во всех версиях методических указаний по разработке ПНООЛР, не предполагает механизмов, которые стимулировали бы снижение лимитов на размещение отходов. Если бы, например, при утверждении лимитов на размещение отходов на полигонах ТБО предприятиям вменялось в обязанность осуществление поэтапного снижения количества отходов, транспортируемых на полигон[12], то в рассматриваемом плане мероприятий был бы смысл[13]. При нынешней же системе нормирования отходов в таком плане как составной части ПНООЛР нет большого смысла. Более того, если ранее на практике предприятие постоянно снижало количество размещаемых на полигонах отходов, это в некоторых обстоятельствах могло послужить поводом для Росприроднадзора обвинить данное предприятие в нарушении производственных процессов и лимитов на размещение отходов и потребовать разработки нового ПНООЛР.

Не секрет, что обозначенные планы мероприятий в ПНООЛР в большинстве случаев сводились к стандартному набору выполняемых требований по соблюдению природоохранного законодательства — в этом смысле отсутствие в Методических указаниях требований о включении этих планов в ПНООЛР можно даже приветствовать.

8. Новые Методические указания больше не предусматривают возможности составления ПНООЛР по упрощенной форме. Вероятно, это связано с сокращением необходимых разделов в ПНООЛР (т.е. с упрощением самой структуры ПНООЛР).

9. В момент появления Приказа РТН № 703 понятие «накопление отходов» не было закреплено законодательно, и после того, как накопление отходов сроком менее 6 месяцев перестало считаться хранением отходов (т.е. размещением), многие требования Приказа РТН № 703 могли трактоваться неоднозначно. В новых Методических указаниях, конечно же, накопление отходов рассматривается как одна из операций по обращению с отходами.

 

СОДЕРЖАНИЕ И ОФОРМЛЕНИЕ ПНООЛР

Как и ранее Приказ РТН № 703, новые Методические указания предписывают оформление ПНООЛР в двух экземплярах на бумажном носителе. Новшества заключаются в следующем:

1) в Росприроднадзор подается только один экземпляр ПНООЛР[14] вместе с электронной версией;

2) один экземпляр ПНООЛР должен храниться у хозяйствующего субъекта;

3) ПНООЛР можно подавать с использованием электронных документов, подписанных простой электронной подписью.

Любопытно, что в Методических указаниях нет требований, касающихся нумерации страниц. Ранее, в Приказе РТН № 703, было следующее требование: «Страницы ПНООЛР нумеруются сквозной нумерацией, включая приложения». Таким образом, отсутствие нумерации страниц в ПНООЛР (или нумерация, отличная от сквозной) в будущем не должно считаться нарушением требований Методических указаний.

Остановимся подробнее на структуре (составе) ПНООЛР, требования к которой изложены в разд. II[15] «Содержание и оформление проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» Методических указаний.

Для наглядности новую структуру ПНООЛР мы представили в виде блок-схемы на рис. 1.

 

Зеленым цветом выделены разделы, которые состоят из одной таблицы или одного текстового перечня. Разделы, в которые входят несколько таблиц и/или блоков текстовой информации и/или блок-схема, выделены серым цветом и имеют отличную от других элементов схемы форму. Каждый тип элемента структуры ПНООЛР (таблица, текст, блок-схема, отдельный лист, приложения) для наглядности представлен определенной фигурой (таблица — прямоугольник; текст — прямоугольник с волнистой нижней стороной; отдельный лист — прямоугольник с загнутым правым верхним углом; блок-схема — параллелепипед; «составной раздел» — эллипс; приложения — «стопка»).

Согласно новым Методическим указаниям ПНООЛР теперь состоит из титульного листа, структуры ПНООЛР, приложений, а также десяти разделов[16].

Если предприятие самостоятельно не осуществляет деятельность по использованию и обезвреживанию отходов и/или не имеет собственных объектов размещения отходов, то соответствующие разделы 7 и 8 могут не составляться.

 

Титульный лист

Форма титульного листа ПНООЛР представлена в приложении № 6  к Методическим указаниям. Теперь на титульном листе не нужно указывать код ОКПО, однако необходимо проставить номер экземпляра ПНООЛР. Также, кроме подписи руководителя, на титульном листе должны быть подпись и фамилия ответственного исполнителя.

 

Структура ПНООЛР

Структура ПНООЛР, видимо, представляет собой то, что ранее в Приказе РТН № 703 называлось «Содержание». Поскольку никаких рекомендаций по оформлению структуры ПНООЛР нет, то разработчики проекта вольны представлять структуру по своему усмотрению — как раньше, в виде «Содержания» (с нумерованным списком разделов, указанием наименований таблиц и т.п.) или в любом другом виде. Нам представляется, что возможно и использование блок-схем (например, подобно рис. 1).

 

Раздел 1 «Общие сведения о хозяйствующем субъекте»

Раздел 1 ПНООЛР должен содержать следующую информацию об организации: наименования (полное и сокращенное), организационно-правовая форма, место нахождения, ОГРН, ИНН, коды (ОКОПФ, ОКОФС, ОКВЭД, ОКАТО, ОКТМО); виды основной хозяйственной и иной деятельности; фамилии и инициалы руководителя и лиц, ответственных за обращение с отходами; перечень структурных подразделений, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы; перечень филиалов и обособленных подразделений, информация по которым включена в ПНООЛР, места их расположения; перечень самостоятельно эксплуатируемых объектов размещения отходов; номера телефонов, телефакса, адрес электронной почты (при наличии). По сравнению с Приказом РТН № 703, теперь в «Общих сведениях» не нужно представлять данные о численности персонала, об основных производственных показателях работы[17], а также указывать перечень арендаторов, код ОКПО, юридический и фактический адреса. В то же время в данном разделе необходимо представлять сведения о руководителе и лицах, ответственных за обращение с отходами (этого требования в Приказе РТН № 703 не было).

 

Раздел 2 «Сведения о хозяйственной и иной деятельности»

Раздел 2, в отличие от аналогичного раздела Приказа РТН № 703, теперь должен содержать значительно меньше информации. В Методических указаниях имеются всего два требования:

1) в текстовой форме должны быть даны краткая характеристика и показатели хозяйственной и иной деятельности, в процессе которой образуются отходы;

2) по каждому структурному подразделению (цеху, участку и т.п.), информация по которым включена в ПНООЛР, должны быть составлены блок-схемы технологических процессов, включающие в виде отдельных блоков:

  • используемые сырье, материалы, полуфабрикаты, иное;
  • производственные операции (без детализации производственных процессов);
  • производимую продукцию (оказываемые услуги, выполняемые работы);
  • образующиеся отходы (по происхождению или условиям образования);
  • операции по обращению с отходами (включая накопление, использование, обезвреживание, размещение, передачу отходов другим структурным подразделениям или хозяйствующим субъектам).

И это все! Никаких таблиц, ничего лишнего! Вместо целой страницы требований всего несколько строк.

 

Раздел 3 «Расчет и обоснование предлагаемых нормативов образования отходов в среднем за год»

Требования к содержанию Раздела 3 практически идентичны требованиям Приказа РТН № 703, за исключением того, что в настоящее время больше нет необходимости представлять в табличной форме характеристики очистных сооружений, оборудования водоподготовки, пылеулавливающих и газоочистных установок. Этот раздел состоит из собственно расчетов нормативов образования отходов и предлагаемых нормативов образования отходов в среднем за год (в текстовом виде и/или с использованием табличных форм), представляемых для каждого наименования отхода в отдельном подразделе, и — как результата расчетов — общего перечня отходов в виде таблицы согласно приложению № 7  к Методическим указаниям.

Сами методы расчета нормативов образования отходов почти «под копирку» перенесены из Приказа РТН № 703[18], а их описание приведено в разд. II[19] «Методы определения (расчета) нормативов образования отходов» Методических указаний.

 

Раздел 4 «Сведения о предлагаемом образовании отходов»

Согласно новым Методическим указаниям Раздел 4 состоит из двух частей. Сначала составляется таблица (или несколько таблиц — в зависимости от количества структурных подразделений), содержащая сведения о предлагаемом ежегодном образовании отходов отдельно по каждому структурному подразделению (в соответствии с приложением № 8  к Методическим указаниям), а затем — сводная таблица(приложение № 9 ).

В соответствии с Методическими указаниями хозяйствующие субъекты, основной деятельностью которых является сбор отходов от физических лиц с целью их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, передачи другим хозяйствующим субъектам, сведения и информацию о поступающих видах отходов также должны приводить в табличных формах согласно приложениям № 8 и 9.

Касательно оформления Раздела 4 в Методических указаниях есть дополнительные требования:

«Для всех отходов, включенных и не включенных в федеральный классификационный каталог отходов […], указывается класс опасности, определенный в соответствии с порядком отнесения отходов I–IV классов опасности к конкретному классу опасности и (или) критериями отнесения отходов к I–V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду, утверждаемыми Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации [...].

При этом в приложениях № 8 и № 9 к Методическим указаниям указываются реквизиты письма о направлении хозяйствующим субъектом в соответствующий территориальный орган Росприроднадзора документов, подтверждающих отнесение вида отхода к конкретному классу опасности[20]».

Рамки настоящей статьи не позволяют нам остановиться на сложных и спорных моментах паспортизации отходов после вступления в действие 1 августа 2014 г. новых нормативных документов[21] и появления многочисленных разъяснений и толкований в письмах Минприроды. Но хочется отметить, что требование об указании реквизитов упомянутого письма представляется нам весьма странным. Прежде всего, по причине того, что рекомендуемая Минприроды процедура паспортизации отходов[22] может быть различной для организаций, впервые разрабатывающих паспорта отходов, и для тех предприятий, которые до 01.08.2014 уже получили свидетельства о классе опасности. А если такое письмо было направлено в Росприроднадзор, но на него был дан отрицательный ответ (т.е. Росприроднадзор выявил некомплектность документов или не согласен с тем, каким образом предприятие осуществило отнесение отходов к классам опасности), то какой смысл указывать реквизиты этого письма в ПНООЛР? Кроме того, согласно новым требованиям паспортизации отходов для отходов, не включенных в федеральный классификационный каталог отходов (далее — ФККО), у предприятия есть 90 дней после образования отходов для подтверждения отнесения их к конкретному классу опасности[23]. А некоторые виды отходов вообще образуются редко.

 

Например, замена фильтрующей загрузки очистных сооружений может производиться 1 раз в год или даже реже. Если соответствующий вид отхода отсутствует в ФККО, то появления упомянутого письма об отнесении отхода к классу опасности можно ждать полтора года!

 

Что же получается: без вышеупомянутого письма предприятие не сможет представить ПНООЛР для согласования? Но это же абсурд!

В этой связи кого-то может «обрадовать» тот факт, что в таблицах приложений № 8 и 9 к Методическим указаниям для указания реквизитов данного письма не предусмотрено столбцов… У нас есть подозрение, что для этих целей намечались дополнительные столбцы в таблице приложения № 9, т.к. после столбцов 1–4 сразу указан столбец 8. Но как бы то ни было, отсутствие четких указаний о том, где именно в таблицах следует указывать реквизиты письма, может не убедить гипотетический арбитражный суд в том, что такое указание возможно в принципе.

 

Раздел 5 «Сведения о местах накопления отходов»

Таблица Раздела 5 Методических указаний, содержащая сведения о местах накопленияотходов (приложение № 10 ), стала значительно компактнее. Теперь в ней указываются только наименование и номер на карте-схеме, а также вместимость — общая и для отходов каждого из пяти классов опасности.

 

Раздел 6 «Сведения о предлагаемой ежегодной передаче отходов другим хозяйствующим субъектам с целью их дальнейшего использования, и (или) обезвреживания, и (или) размещения»

Задача составления таблицы Раздела 6 — указать, какие отходы и в каком количестве предполагается передавать другим хозяйствующим субъектам. В этой таблице (приложение № 11  к Методическим указаниям) указываются количество (в тоннах) соответствующих отходов; цель передачи (использование, обезвреживание, хранение, захоронение); наименование, ИНН и место нахождения юридического лица, принимающего отходы (все это — в одном столбце); дата и номер договора на передачу отходов; срок действия договора.

Здесь следует обратить внимание на примечания к таблице приложения № 11:

  • при предлагаемой ежегодной передаче отходов I–IV классов опасности другим хозяйствующим субъектам с целью их обезвреживания и (или) размещения указываются номер и дата выдачи лицензии на деятельность по обезвреживанию и (или) размещению отходов I–IV классов опасности;
  • данные по хозяйствующему субъекту, которому передаются отходы в целях ихиспользования и (или) обезвреживания, при необходимости могут быть изменены. Соответствующая информация отражается в Техотчете.

Отметим, что в таблице приложения № 11 нет отдельного столбца для указания реквизитов лицензии, но поскольку это примечание дано для определенных столбцов, то, вероятно, именно в них и следует указывать эти реквизиты.

Что касается возможности изменения данных об организациях, принимающих отходы, то соответствующие примечания относятся ко всем данным — не только к наименованиям хозяйствующих субъектов, но и к реквизитам договоров. То есть из буквального прочтения этих требований следует, что если отход передается не для использования или обезвреживания, а для размещения, то изменить реквизиты договора нельзя. Однако это требование не соответствует сложившейся практике — договоры на размещение отходов обычно заключаются на срок не более одного года[24].

 

Раздел 7 «Сведения о предлагаемом ежегодном использовании отходов и (или) обезвреживании отходов» и Раздел 8 «Сведения о предлагаемом размещении отходов на самостоятельно эксплуатируемых (собственных) объектах размещения отходов»

Как мы уже отмечали ранее, разделы 7 и/или 8 (таблицы приложений № 12  и 13  к Методическим указаниям соответственно) должны разрабатывать предприятия, самостоятельно осуществляющие деятельность по использованию и обезвреживанию отходов и/или имеющие собственные объекты размещения отходов. При использовании отходов указывается цель использования (производство продукции, оказание услуг, выполнение работ), а при обезвреживании — наименование процесса.

В соответствии с Методическими указаниями для обоснования количествапредлагаемого ежегодного использования отходов в приложения включаютсядокументы и материалы, являющиеся источником данного обоснования, а дляобоснования количества предлагаемого ежегодного обезвреживания отходов указываются номер и дата выдачи лицензии на деятельность по обезвреживанию отходов I–IV классов опасности. Информации о том, какие именно документы и материалы являются источниками обоснования количества отходов, предлагаемых для использования, в Методических указаниях нет, поэтому предприятия будут вынуждены выбирать их по своему усмотрению (а Ростехнадзор — по своему усмотрению — будет принимать или не принимать эти обоснования). А вот каким образом реквизиты лицензии помогут обосновать количество отходов, предлагаемых для обезвреживания, остается загадкой.

 

Раздел 9 «Предложения по лимитам ежегодного размещения отходов»

Таблица Раздела 9 (приложение № 14  к Методическим указаниям) практически идентична аналогичной таблице из Приказа РТН № 703.

 

Раздел 10 «Список использованных источников»

В Разделе 10, как и ранее, требуется привести перечень использованных источников информации с указанием авторов, издательства и года издания. В Приказе РТН № 703 этот раздел назывался «Список использованной литературы»[25].

 

Приложения

Перечень необходимых документов в приложениях лаконичен, как никогда прежде. Так, в состав приложений должны включаться:

1) заверенные хозяйствующим субъектом копии документов, подтверждающих данные материально-сырьевого баланса по основному производству[26];

2) заверенные хозяйствующим субъектом копии договоров на передачу отходов конкретным хозяйствующим субъектам с целью их использования, обезвреживания, размещения конкретных количеств отходов определенных видов и классов опасности;

3) карта-схема расположения самостоятельно эксплуатируемых (собственных) объектов размещения отходов[27];

4) карта-схема расположения мест накопления отходов;

5) иные документы и материалы по усмотрению хозяйствующего субъекта.

Второе требование в этом списке выглядит очень странно. Во-первых, не всегда в договорах на передачу отходов указывается их количество. В договоре может быть предусмотрена лишь периодичность вывоза отходов или указано условие, что отходы вывозятся по заявке. Во-вторых, в договорах может быть указано общее количество отходов, накапливаемых в смеси[28]. Согласно п. 4 ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации «условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами». Нам неизвестны законы или правовые акты, предписывающие при заключении договоров на передачу отходов указывать конкретное количество отходов определенных видов и классов опасности. Таким образом, упомянутое требование Методических указаний, на наш взгляд, противоречит Гражданскому кодексу.

Список необходимых приложений не является в полной мере исчерпывающим, поскольку имеется указание на то, что по усмотрению хозяйствующего субъекта в приложения могут быть включены иные документы. Оборот «по усмотрению» позволяет предприятию включать в ПНООЛР все что угодно[29]. Но, вообще говоря, в тексте Методических указаний содержатся еще два обязательных требования к приложениям(о первом их них было упомянуто ранее):

  • для обоснования количества предлагаемого ежегодного использования отходов в приложения включаются документы и материалы, являющиеся источником данного обоснования;
  • в Разделе 3 «Расчет и обоснование предлагаемых нормативов образования отходов в среднем за год» в текстовой форме должны быть приведены ссылки на соответствующие источники сведений, а также на приложения, удостоверяющие количественные показатели. Какие именно документы должны подтверждать количественные показатели, оставлено на усмотрение предприятия.

Нам представляется, что новые требования к составу материалов, входящих в приложения к ПНООЛР, способны существенно упростить оформление проектов (не говоря уже об экономии бумаги!). Но у нас есть сильное подозрение, что сотрудникам Росприроднадзора, рассматривающим ПНООЛР, не очень понравится такое резкое сокращение перечня необходимых документов, а также право организаций по своему усмотрению включать в приложения дополнительные документы.

Напомним, что в Приказе РТН № 703 в конце перечня требований к приложениям было указано «другое», что свободно интерпретировалось контролирующими органами.

 

Например, согласно «исторически сложившейся традиции» Росприроднадзор при рассмотрении ПНООЛР мог потребовать включать в приложения договоры аренды земли, свидетельства о праве собственности, договоры на энергоснабжение, список автотранспортных средств, приказы о назначении ответственных за обращение с отходами, паспорта на оборудование и т.д. Эти требования Росприроднадзора материализовывались в уведомлениях об отказе в утверждении ПНООЛР как в явном виде («не представлены договоры на электроснабжение», «не представлены сведения о вентиляционных системах»), так и в более туманной форме («не обосновано отсутствие таких-то и таких-то отходов»), что зачастую превращало процесс согласования ПНООЛР в бесконечное доказывание того, что ты не верблюд, с приложением всевозможных справок и всей имеющейся на предприятии документации.

 

Новая идеология ПНООЛР при определенной солидарности природопользователей может положить конец этой порочной практике. В конце концов, ПНООЛР подписывает руководитель предприятия, ответственный за представление достоверных сведений, и — в соответствии со ст. 8.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в ред. от 04.11.2014) — за «сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации [...] об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы […]».

 

НОВЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К ТЕХОТЧЕТАМ

Требования к Техотчетам изложены в разд. III «Содержание и оформление технического отчета по обращению с отходами» Методических указаний. Важно отметить, что изменилось название данного документа. Теперь в нем нет упоминания о«неизменности процесса» и «используемом сырье». Название предельно кратко и емко:«Технический отчет по обращению с отходами». Согласно Методическим указаниям Техотчет должен составляться ежегодно[30] и представляться в уведомительном порядке в Росприроднадзор.

Как и ПНООЛР, Техотчет составляется на бумажном носителе в двух экземплярах(предусмотрена нумерация экземпляров), причем второй экземпляр вместе с электронной версией на электронном носителе представляется в соответствующий территориальный орган Росприроднадзора (первый экземпляр должен храниться у хозяйствующего субъекта).

Новая структура Техотчета представлена на рис. 2.

Техотчет должен состоять из титульного листа (оформляемого в соответствии с приложением № 15  к Методическим указаниям), структуры технического отчета(аналогично структуре ПНООЛР) и трех разделов[31]. В Методических указаниях также есть фраза о том, что «хозяйствующим субъектом к техническому отчету могут бытьприложены иные документы и материалы[32]».

Представление сведений о хозяйствующем субъекте (Раздел 1) раньше в составе Техотчета не требовалось. Теперь же этот раздел должен составляться, причем полнота представляемых сведений лишь несколько меньше, чем в соответствующем разделе ПНООЛР. Так, в Техотчете не требуется указывать коды статистики, виды основной хозяйственной и иной деятельности, однако, как и в ПНООЛР, нужно представлять данные о руководителе и лицах, ответственных за обращение с отходами (вероятно потому, что за время после утверждения ПНООЛР они могли смениться).

Раздел 2 Техотчета состоит из двух таблиц аналогично Разделу 4 ПНООЛР. Сначала составляется таблица (или несколько таблиц), содержащая сведения о фактическом образовании отходов отдельно по каждому структурному подразделению (в соответствии с приложением № 16  к Методическим указаниям), а затем — сводная таблица (приложение № 17 ).

Важно отметить, что в таблице приложения № 16 теперь нужно указывать норматив образования отхода (в тоннах на единицу продукции, услуг, работ), объем произведенной продукции (услуг, работ) и количество образованных отходов. Такого требования относительно информации в Техотчетах раньше не было! Это нововведение, безусловно, усложняет составление Техотчета, но возвращает всех к смыслу понятия онормативах образования отходов как удельных величинах в соответствии с положениями Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Как нам представляется, теперь предприятиям будет дана возможность не переделывать ПНООЛР при изменении годового количества образующихся отходов в тех случаях, когда нормативы образования отходов остаются неизменными и при этом нет превышений лимитов на размещение отходов. Эта мысль находит свое подтверждение и в разд. I «Общие положения» Методических указаний (п. 7), где сказано, что Техотчет должен составляться в целях подтверждения соблюдения утвержденных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Правда, это положение вступает в некоторое противоречие с п. 8 Методических указаний, где указаны несколько другиецели составления Техотчета: подтверждение заявленных в ПНООЛР видов, классов опасности и количества отходов, образовавшихся за отчетный период; подтверждения фактического использования, обезвреживания, размещения, передачи другим хозяйствующим субъектам отходов, образовавшихся за отчетный период. Как это противоречие будет решаться на практике — покажет время…

В Разделе 3 Техотчета приводятся данные за отчетный период об отходах, фактически использованных, обезвреженных, размещенных, а также переданных для данных целей другим хозяйствующим субъектам (в табличном виде согласно приложению № 18 ). Если отходы передаются сторонним организациям, то необходимо указать наименование организации, ИНН, место ее нахождения и реквизиты соответствующего договора. Если отходы передаются для обезвреживания или размещения, то рядом с наименованием организаций нужно указывать реквизиты лицензии на соответствующую деятельность.

Что касается включения в Техотчет иных документов и материалов, то в соответствии с Методическими указаниями они могут быть приложены. То есть, как нам кажется, у предприятий отсутствует обязанность включать в приложения к Техотчету копии договоров, актов и лицензий (что предписывалось ранее Приказом РТН № 703).

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Как же оценить новые Методические указания? Нам представляется, что во многих смыслах их появление — значительный шаг вперед по сравнению с действовавшими до сих пор положениями подзаконных актов. Особенно это касается приближения к понятию о нормативах образования отходов как удельных величинах, а также упрощения структуры ПНООЛР и требований к его разработке и оформлению.

Вместе с тем «сердцевина» Методических указаний — методология определения нормативов образования отходов — была перенесена из ранее действовавшего нормативного акта без какого-либо переосмысления и учета реальности. Вероятно, на это у разработчиков Методических указаний просто не было времени. Любопытно, что в самой первой версии готовившегося документа раздел о методах определения нормативов отсутствовал, но в требованиях к ПНООЛР было сказано: «Нормативы образования отходов определяются по удельным показателям образования отходов для соответствующего вида экономической деятельности либо на основе расчетных или экспериментальных методов определения количеств образующихся отходов при производстве единицы продукции (оказании услуг, выполнении работ). При этом в раздел «Приложения» включаются материалы обоснования используемых методов определения нормативов образования отходов и даются ссылки на источники информации, а также на документы (их копии) и материалы, удостоверяющие количественные показатели и коэффициенты, применяемые при расчетах»[33]. Но потом кто-то решил отказаться от этой идеи — и раздел «Методы определения (расчета) нормативов образования отходов» вернули в Методические указания, скопировав его из Приказа РТН № 703. Поскольку в этом Приказе он был указан под номером «II», а в первоначальной версии новых Методических указаниях уже был раздел под таким же номером, то это и привело к тому, что сейчас мы имеем два раздела под номером «II»!

Торопливостью при разработке Методических указаний можно объяснить и упомянутые в статье другие странности, противоречия и порой абсурдные вещи. Но если это так, то получается, что процедура подготовки и принятия таких важных нормативных актов в нашей стране не совсем эффективна.

Остается надеяться, что на практике удастся применить все прогрессивные нововведения Методических указаний, а все противоречия не будут использованы против природопользователей.


[1] Регистрационный № 34446.

[2] Приказ вступает в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования. На момент публикации статьи данный нормативно-правовой документ не был опубликован.

Отметим, что Минюст России также зарегистрировал (регистрационный № 34445) Приказ Ростехнадзора от 12.08.2014 № 358 «О признании утратившим силу приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19 октября 2007 г. № 703 «Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»».

[3] Текст Методических указаний можно найти по ссылкеhttp://minjust.consultant.ru/page.aspx?1183198.

[4] Выделено автором.

[5] Выделено автором.

[6] Выделено автором.

[7] Действие Приказа РТН № 703 не распространялось лишь на радиоактивные отходы.

[8] Мы рекомендуем вам ознакомиться со статьей на соответствующую тему: Синькова Н.В. Классификации медицинских отходов: анализ проблемных сторон // Санэпидемконтроль. 2014. № 6. С. 106–117.

[9] Здесь и далее выделено автором.

[10] Сведения о противоаварийных мероприятиях (если говорить о нормативах образования отходов) — это вообще, как говорится, «из другой песни».

[11] В этом случае следует включать в приложения к ПНООЛР соответствующие паспорта отходов — в качестве данных, подтверждающих расчеты.

[12] Например, за счет внедрения технологий сортировки отходов с выделением пригодных для использования компонентов или за счет перехода на сырье/материалы, при использовании которых образуется меньше отходов.

[13] Определенную аналогию (с натяжкой) можно провести с нормированием выбросов, когда при установлении временно согласованных выбросов предприятие должно разработать программу по снижению выбросов.

[14] Это требование можно поприветствовать: во-первых, экологи больше не будут носить с собой в Росприроднадзор дополнительный экземпляр проекта (порой довольно увесистого); во-вторых, это приведет к экономии бумаги — при получении уведомления об отказе в утверждении ПНООЛР не нужно будет выбрасывать второй экземпляр документа.

[15] В Методических указаниях два раздела с таким номером.

[16] В настоящей статье разделы пронумерованы автором.

[17] Правда, данные о показателях хозяйственной и иной деятельности нужно указывать в Разделе 2.

[18] О методах расчета нормативов образования отходов нами была подготовлена целая серия статей:

– Прохоров И.О. Нормативы и годовые нормативы образования отходов, правовая основа методов расчета нормативов // Справочник эколога. № 7. С. 44–57;

– Прохоров И.О. Выбор метода расчета нормативов образования отходов // Справочник эколога. 2014. № 8. С. 75–84;

– Прохоров И.О. Методы расчета нормативов образования отходов: метод расчета по материально-сырьевому балансу и расчетно-аналитический метод // Справочник эколога. 2014. № 9. С. 93–104;

– Прохоров И.О. Методы расчета нормативов образования отходов: статистический метод и метод расчета по удельным отраслевым нормативам образования отходов // Справочник эколога. 2014. № 10. С. 81–96;

– Прохоров И.О. Методы расчета нормативов образования отходов: экспериментальный метод и расчетно-параметрический метод // Справочник эколога. 2014. № 12. С. 64–77.

[19] Еще раз отметим, что в Методических указаниях два раздела с таким номером.

[20] Выделено автором.

[21] Постановление Правительства РФ от 16.08.2013 № 712 «О порядке проведения паспортизации отходов I–IV классов опасности» (далее — Постановление № 712) и Приказ Минприроды России от 30.09.2011 № 792 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра отходов».

[22] См. письмо Минприроды России от 15.09.2014 № 05-12-44/20925 «О направлении разъяснений по подтверждению отнесения отходов I–IV классов опасности к конкретному классу опасности и паспортизации отходов».

[23] См. Постановление № 712.

[24] И вообще, конечно, огромное количество предприятий с облегчением вздохнули бы, если бы в Методических указаниях были предусмотрены порядок и процедура изменения данных о полигоне, принимающем отходы на размещение, без необходимости переоформления и нового согласования всего ПНООЛР (при неизменных нормативах образования отходов и неизменных размерах лимитов на размещение отходов). Такая процедура могла бы заключаться в проверке со стороны Росприроднадзора полигона и его возможности принимать на размещение соответствующие наименования и объемы отходов.

[25] Смысл замены слова «литература» на «источник», видимо, связан с более широким толкованием термина «источник».

[26] Непонятно, почему только по основному производству.

[27] Естественно, это требование выполнимо только для предприятий, имеющих соответствующие объекты. Как быть предприятиям, их не имеющим, не ясно: то ли включать в приложения справку об отсутствии таких объектов, то ли игнорировать данное требование.

[28] Например, это могут быть различные виды отработанных масел. Для отходов же, транспортируемых на полигон, часто указывают просто «ТБО».

[29] Вплоть до документов систем экологического менеджмента или благодарственных писем за вклад в охрану окружающей среды. Другое дело, что к расчету нормативов образования отходов и лимитов на их размещение такие документы могут не иметь вообще никакого отношения.

[30] Конкретные сроки не указаны.

[31] Разделы пронумерованы автором.

[32] Выделено автором.

[33] Честное слово, лучше бы эту формулировку и оставили!

И.О. Прохоров, инженер, аудитор-эколог (г. Москва)

Статья опубликована в журнале «Справочник эколога» №12 2014.