ОБ ОСНОВНЫХ ИЗМЕНЕНИЯХ ПРАВОВЫХ НОРМ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ОТНОШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ В 2016 ГОДУ

Бабина Ю.В., д.э.н., профессор, ведущий эксперт, аудитор-эколог, член Национальной экологической аудиторской Палаты.

Как известно, в 2014 году в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и другие законы, касающиеся деятельности в области обращения с отходами, были внесены существенные

изменения (прежде всего по Федеральному закону от 29.12.2014 №458-ФЗ), часть из которых была предусмотрена к вступлению в силу в 2016 году. Кроме того, некоторые изменения, которые должны были вступить в силу в 2015 году, оказались нереализованными, ипотребовалась их дополнительная корректировка, а также внесениедополнительных изменений (прежде всего по Федеральному закону от 29.12.2015 № 404-ФЗ), как по существу правовых норм, так исрокам их вступления в силу. Наиболее известными являются многочисленные корректировки сроков (по Фед. закону от 29.12.2015 №404-ФЗ — до 01.07.2016) обязательного получения лицензии на соответствующую деятельность юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов I-IV классовопасности.
Вместе с тем, изменения, которыевступают в силу в 2016 году, значительно шире. С 2016 года вступилив силу новые редакции многих статей Федерального закона «Об отходахпроизводства и потребления» в соответствии с Федеральным закономот 29.12.2014 № 458-ФЗ (с изм. от
29.06.2015 № 203-ФЗ, от 28.11.2015№ 357-ФЗ и от 29.12.2015 № 404-
ФЗ), в том числе включающие (нарядус редакционными исправлениями)существенные изменения и дополнения в содержании правовых норм:

•  статья 1 «Основные понятия»(увеличен (с 6-ти до 11-ти месяцев)срок временного складирования отходов, при котором такое складированиепопадает под понятие «Накоплениеотходов»);
  • статья 5 «Полномочия Российской Федерации в области обращенияс отходами» (дополнена полномочиями в области обращения с отходамиот использования товаров и введения экологического сбора, в области обращения с твердыми коммунальнымиотходами и др.);
  • статья 6 «Полномочия субъектов Российской Федерации в областиобращения с отходами» (дополненаполномочиями (наряду с прочим) поустановлению  нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР), порядка их разработки и утверждения применительно к деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подлежащих региональному государственному экологическому надзору);
  • статья 8 «Полномочия органовместного самоуправления в областиобращения с отходами» (устанавливает распределение полномочий поуровням органов местного самоуправления – поселений, муниципальных районов и городских округов. По Федеральному закону от 28.11.2015 № 357-ФЗ на территориях сельских  поселений (если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации) полномочия в области обращения с отходами осуществляют не сельские администрации, а органы местного самоуправления муниципального района);
  • статья 10 «Требования в области обращения с отходами при архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, сооружений и иных объектов» (устанавливает рамочные требования учета существующих требований по обращению с отходами на стадиях проектирования, строительства, реконструкции, а также дополнительно капитального ремонта (без ликвидации и консервации) в отношении проектируемых (строящихся, реконструируемых, ремонтируемых) объектов);
  • статья 11 «Требования к эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанных с обращением с отходами» (дополнена обязанностями юридических лиц и индивидуальных предпринимателей соблюдать требования при обращении с группами однородных отходов, внедрять наилучшие доступные технологии (когда вступят в силу нормы в отношении объектов I категории по Федеральному закону от 21.07.2014 № 219- ФЗ), разрабатывать планы мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций техногенного характера, связанных с обращением с отходами, планы ликвидации последствий этих чрезвычайных ситуаций, которые раньше входили в состав ПНООЛР);
  • статья 12 «Требования к объектам размещения отходов» (дополнена запретом применения твердых коммунальных отходов (ТКО) для рекультивации земель и карьеров и содержит указание о том, что требования к объектам размещения отходов устанавливаются федеральным органом, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды, т.е. Минприроды РФ);
  • статья 13 «Требования к обращению с отходами на территориях муниципальных образований» (утратила силу норма, устанавливавшая что, порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды определяется органами местного самоуправления);
  • статья 14 «Требования к обращению с отходами I-V классов опасности» (устанавливает обязанность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц осуществить отнесение отходов к конкретному классу опасности с подтверждением этого отнесения уполномоченным федеральным органом и определяет полномочия федерального органа по установлению неких требований «при обращении с группами однородных отходов I-V классов опасности», а также по установлению (вместо Правительства РФ) порядка паспортизации отходов и типовых форм паспортов отходов);
  • статья 15 «Требования к лицам, которые допущены к сбору, транспортированию, обработке,
  утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности» (изменяет круг лиц, которые должны иметь документы о квалификации, выданные по результатам прохождения профессионального обучения или получения дополнительного профессионального образования, необходимых для работы с отходами I-IV классов опасности, и устанавливает, что типовые дополнительные профессиональные программы для этих целей утверждаются федеральным органом, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды, т.е. Минприроды России, а не Минобрнауки РФ)
  • статья 16 «Требования к транспортированию отходов» (дополнена уточнением о том, порядок транспортирования отходов должен предусматривать дифференцированные требования в зависимости от вида отходов и класса опасности отходов и устанавливаться федеральным органом в области транспорта (вероятно, Минтрансом РФ) по согласованию с федеральным органом, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды (т.е. Минприроды);
  • статья 18 «Нормирование в области обращения с отходами» (отменяет единый порядок утверждения территориальными органами Росприроднадзора проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещения (ПНООЛР) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не относящихся к субъектам малого и среднего предпринимательства, и приема отчетности от субъектов малого и среднего предпринимательства);
  • статья 23 «Плата за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов» (отражает особенности и конкретизирует установленные в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» условия взимания платы при размещении отходов, определяет плательщиков этой платы);
  • статья 24 «Экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами» (дополнена перечнем мер экономического стимулирования, которые могут применяться при производстве упаковки и готовых товаров, после утраты потребительских свойств которыми образуются отходы, представленные биоразлагаемыми материалами.);
  • статья 24.2 «Регулирование в области обращения с отходами от использования товаров» (дополнена по Федеральному закону от 29.12.2015 № 404-ФЗ уточнением о том, что норматив утилизации отходов от использования товаров может быть выполнен за счет утилизации любых отходов от использования товаров, входящих в одну или несколько групп товаров в соответствии с перечнем готовых товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, который уже распоряжением Правительства РФ от 24.09.2015 № 1886-р). Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» по Федеральному закону от 29.12.2014 (с изм. от 29.06.2015 № 203-ФЗ и от 29.12.2015 № 404-ФЗ) дополнен новыми статьями (ст.13.2-13.3 и ст.24.6-24.13), вступившими в силу с 01.01.2016 г., которые содержат требования по региональным программам и территориальным схемам в области обращения с отходами (в том числе с твердыми коммунальными отходами – ТКО) и нормы в отношении регулирования деятельности в области обращения с ТКО. Применительно к деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (наряду с новыми обязанностями предприятий-производителей и организаций-импортеров определенных видов продукции, подпадающих под перечень готовых товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 24.09.2015 № 1886-р), наибольшее значение имеют новые требования статей 11, 14 и 18 Федерального закона «Об отходах производства и потребления». Однако реализация этих требований во многих случаях осложнена отсутствием соответствующих подзаконных нормативных правовых актов. Так, по статьям 11 и 14 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» предусмотрено соблюдение неких требований при обращении с группами однородных отходов, которые пока не установлены, и сохраняют силу многие старые, преимущественного санитарные и иные требования при обращении с отходами (см.табл.1). Новые подзаконные акты Минприроды России касаются, в основном, конкретизации документального оформления деятельности в области обращения с отходами. В связи с этим особо выделяются подписанные еще в 2014 году, но вступившие силу только в 2016 году приказы Минприроды от 04.12.2014 № 536 «Об утверждении критериев отнесения отходов к I-V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду» и от 05.12.2014 № 541 «Об утверждении Порядка отнесения отходов I-IV классов опасности к конкретному классу опасности». Критерии отнесения отходов к I-V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду, утвержденные приказом Минприроды России от 04.12.2014 № 536 (зарег.в Минюсте России 25.12.2015 № 40261), в основном повторяют методические подходы к определению класса опасности конкретного вида отходов, которые были приняты в ранее действовавшем (незарегистрированным в Минюсте РФ) приказе МПР России от 15.06.2001 № 511, с некоторыми изменениями и дополнениями. Как указано в приказе Минприроды России от 04.12.2014 № 536, утвержденные «Критерии…» предназначены не только для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (как это было указано в приказе МПР России от 15.06.2001 № 511), но и для Росприроднадзора. В соответствии с приказом Минприроды России от 04.12.2014 № 536 критериями отнесения отходов к I-V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду являются:
  • степень опасности отхода для окружающей среды (по ранее действовавшему приказу МПР России от
  15.06.2001 № 511 рассматривалось как отнесения отходов к классам опасности расчетным методом);
  • кратность разведения водной вытяжки из отхода, при которой вредное воздействие на гидробионты отсутствует (по ранее действовавшему приказу МПР России от 15.06.2001 № 511 рассматривалось как отнесения отходов к классам опасности экспериментальным методом). Порядок отнесения отходов I-IV классов опасности к конкретному классу опасности, утвержденный приказом Минприроды России от 05.12.2014 № 541, устанавливает процедуру подготовки юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (хозяйствующими субъектами) документов и материалов отнесения отходов к конкретному классу опасности, их рассмотрения и принятия решения о соответствии вида отходов конкретному классу опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду. Вместе с тем, в связи с передачей определенных полномочий субъектам Российской Федерации согласно новым нормам, вступившим в силу с 01.01.2016, неизбежно возникают новые проблемы по сопровождению деятельности по обращению с отходами. В частности, согласно нормам вступившей в силу новой редакции статьи 18 «Нормирование в области обращения с отходами» Федерального закона «Об отходах производства и потребления» полномочия федерального органа по утверждению проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещения (ПНООЛР) остаются только в отношении лиц, подлежащих федеральному экологическому надзору, а в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на объектах, подлежащих региональному экологическому надзору, установлены полномочия органов власти субъектов Российской Федерации по утверждению ПНООЛР и приему отчетности от субъектов малого и среднего предпринимательства (причем последнее – в соответствии со своими порядками, установленными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации), т.е. уже исходя из первоначальной версии новой редакции статьи 18 следует, что приказ Минприроды России от 16.12.2010 № 30 «Об утверждении Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности)» применим только к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, объекты которых подлежат федеральному экологическому надзору1. Согласно изменениям, внесенным в статью 18 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» (в ред. Фед. закона от 29.12.2014 № 458-ФЗ) Федеральным законом от 29.12.2015 № 404-ФЗ, юридические лица и индивидуальные предприниматели на объектах, подлежащих федеральному экологическому надзору, попрежнему разрабатывают ПНООЛР в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми федеральным органом (т.е. Минприроды России), а на объектах, подлежащих региональному экологическому надзору, необходимо разрабатывать ПНООЛР в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами. Исходя из этого, действующие приказы Минприроды России от 25.02.2010 № 50 «О порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» и от 05.08.2014 № 349 «Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» применимы только к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, объекты которых подлежат федеральному экологическому надзору. Каким образом (с точки зрения прав и законных интересов предприятий при отсутствии каких-либо регламентов, порядков и т.п.) и согласно каким методическим указаниям органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (при радикально различном уровне их профессиональной и организационной готовности) будут утверждать ПНООЛР юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, объекты которых попали не под федеральный, а под региональный экологический надзор, не ясно. Более подробно с изменениями правовых норм можно ознакомиться в книге «Экологическая безопасность и охрана окружающей среды на предприятиях и в организациях», автор Бабина Ю.В. Учебно-методическое пособие для технических руководителей и специалистов предприятий промышленности, энергетики и транспорта в области экологической безопасности. М.: Изд-во НОУ «Научный и учебно-методический центр», 2016.- 245 стр., www.14001.ru.
  Таблица 1. Основные подзаконные нормативные правовые акты, содержащие требования в области
  обращения с отходами по отдельным статьям Федерального закона «Об отходах производства и
  потребления» (по состоянию на 01.02.2016) 

Экологический Вестник России  №3, 2016.