«Снежный ком» платы за хранение отходов

Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в ноября 2012 г. подтвердил невозможность взимания платы за хранение отходов нарастающим итогом.

Начнем с истории вопроса. Более четырех лет назад на основании первоначальной редакции приказа Ростехнадзора № 204 [1] территориальные органы данной службы уже пытались обязать промышленные предприятия платить за хранение отходов нарастающим итогом. То есть, если предприятие размещает на хранение в I квартале 1 т и во II квартале 1 т, то во II квартале платить нужно будет за 2 тонны, так как фактически в объекте размещения отходов (ОРО) находится 2 тонны.

Интересно, а сколько это могло бы быть в цифрах? Подсчеты рисков по одному из предприятий показали, что при расчете платы нарастающим итогом 995 тыс. руб. за квартал превращались уже в 240 млн. руб.

Вместе с тем такой подход фактически означал, что норма п.4.9 Инструктивно-методических указаний [2], устанавливающая, что плата за отходы, накопленные до 1991 г., не взимается, противоречит приказу Ростехнадзора № 204 в первоначальной редакции и не подлежит применению (письмо Ростехнадзора от 28.04.2007 № 04-09/472 «О расчете платы за негативное воздействие на окружающую среду»).

Результатом противостояния крупнейших российских компаний, Торгово-промышленной палаты РФ, Российского союза промышленников и предпринимателей, Юридического центра промышленной экологии инициативе Ростехнадзора (ранее являлся администратором платы за негативное воздействие на окружающую среду) стало направление письма Ростехнадзором в адрес территориальных органов письма от 07.03.2008 № ДТ-43/162 «О расчете платы за размещение отходов», согласно которому необходимо предусматривать исчисление платы за массу отходов, размещенных в отчетном периоде, а также принятие приказа Ростехнадзора № 182 [3], исключившего нормы о многократном взимании платы нарастающим итогом за хранение одной и той же массы отходов.

И вот, «новый поворот»!

В решении Арбитражного суда ХМАО-Югры от 08.07.2011 г. по делу № А75-3939/2011 указано, что анализ нормативных правовых актов «…свидетельствует о том, что лица, осуществляющие негативное воздействие на окружающую природную среду путем размещения отходов, обязаны вносить плату за фактическое размещение (хранение, выражающееся в физическом нахождении отходов в месте хранения) отходов. При этом плата за негативное воздействие напрямую зависит от размещения отходов, так как является инструментом экономического стимулирования организаций к утилизации отходов» (см.схему).

В постановлениях апелляционной и кассационной инстанций по данному делу (8-го Арбитражного апелляционного суда от 27.09.2011 г. и Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 25.11.2011 г. по делу № А75-3939/2011) изложена противоположная позиция, в соответствии с которой на основании приказа Ростехнадзора № 204 (в действующей редакции) плата за негативное воздействие на окружающую среду подлежит внесению однократно за отчетный период и не подлежит повторному (многократному) внесению за те же отходы в течение всего периода их хранения в месте размещения.

В Определении Высшего Арбитражного Суда РФ «О передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ» от 07.06.2012 № ВАС-3281/12 (далее – Определение ВАС РФ) отмечено, что «…окружные суды, исходя из принципа платности негативного воздействия на окружающую среду, полагают, что такая плата подлежит взиманию с хозяйствующих субъектов в течение всего периода хранения отходов». В Определении ВАС РФ также указано, приказ Ростехнадзора № 204 не является основанием взимания и расчета платы, а служит исключительно целям ведения отчетности.

Заседания Президиума ВАС РФ по данному вопросу состоялись 15 и 27 ноября 2012 г. На сайте ВАС РФ появилась информация о том, что указанные ранее постановления апелляционной и кассационной инстанций оставлены без изменения, а заявление Управления Росприроднадзора по ХМАО-Югре – без удовлетворения, что означает «торжество справедливости» – невозможность взимания платы за хранение отходов нарастающим итогом.

На заседании Президиума ВАС РФ 15 ноября 2012 г. представителями Юридического центра промышленной экологии и РСПП была высказана следующая аргументация в пользу принятой позиции:

1. Размещение отходов осуществляется в двух формах: хранение (содержание отходов в ОРО для последующего обращения) и захоронение (изоляция отходов в ОРО).

Из буквального толкования ст.1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» [4] можно сделать вывод о том, что не только хранение как форма размещения отходов может восприниматься в качестве длящегося процесса, но и изоляция отходов при захоронении также может расцениваться как процесс, длящийся неограниченно долго. Указанное подтверждается также тем, что в период эксплуатации ОРО вне зависимости от их назначения предприятия обязаны осуществлять мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды на территориях ОРО и в пределах их воздействия на окружающую среду.

По логике тех арбитражных судов, которые руководствуются подходом о взимании платы нарастающим итогом за хранение отходов, в таком же порядке плату следовало бы взимать и за массы захороненных отходов (что, с точки зрения экономических последствий, еще более недопустимо, чем взимание платы нарастающим итогом только за хранение).

2. Установленная действующим законодательством РФ система нормирования негативного воздействия на окружающую среду заключается в утверждении лимита на размещение отходов в отношении массы отходов, которую разрешается размещать в отчетном году, то есть применительно к факту помещения отходов на хранение, захоронение по соответствующему году (на 5-летний период).

Сложившаяся система нормирования негативного воздействия на окружающую среду, в том числе в части размещения отходов (как в форме хранения, так и в форме захоронения), не предусматривает возможность отражения в проекте нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (НООЛР), а также документе об утверждении НООЛР ранее размещенных масс отходов (до утверждения действующего проекта НООЛР или выдачи документа об утверждении НООЛР).

В связи с этим использование подхода к хранению отходов как к процессу привело бы к необходимости признания масс отходов, размещенных до утверждения действующего проекта НООЛР, сверхлимитными, что, в свою очередь, повлекло бы необходимость исчисления платы за размещение всей массы таких отходов с пятикратным повышающим коэффициентом.

3. Вместе с тем обширная судебная практика [5] свидетельствует о возложении обязательств по уплате платы за размещение отходов на специализированные организации, эксплуатирующие ОРО и принимающие отходы сторонних организаций для их размещения, так как хозяйствующие субъекты, образующие отходы, в подавляющем своем большинстве не осуществляют деятельность по размещению отходов в смысле, придаваемом этой деятельности Федеральным законом «Об отходах производства и потребления».

При этом, как правило, документ об утверждении НООЛР выдается лицам, образующим и передающим отходы на ОРО, то есть у лиц, эксплуатирующих ОРО, размещенные массы отходов третьих лиц будут являться сверхлимитными, что повлечет обязанность при предъявлении к последним требований о доначислении платы применения пятикратного повышающего коэффициента ко всей массе отходов, размещенной без лимита, за три предыдущих года (общий срок исковой давности).

Если бы ситуация развивалась таким образом, что плата за хранение отходов взималась нарастающим итогом, то для защиты своих интересов предприятия, образующие отходы, но не размещающие их в смысле, придаваемом этой деятельности Федеральным законом «Об отходах производства и потребления», с учетом сложившейся судебной практики смогли бы «переадресовать» данные требования организациям, эксплуатирующим ОРО.

Другой возможный путь защиты своих интересов для всех предприятий, как образующих отходы, так и эксплуатирующих ОРО, – придавать всем ОРО статус объектов захоронения отходов, поскольку действующее законодательство не содержит норм, обязывающих предприятия передавать отходы, в отношении которых существуют потенциальные возможности вовлечения их в хозяйственный оборот именно на хранение.

По этой причине надеяться на то, что реализация подхода о взимании платы за хранение отходов нарастающим итогом будет являться инструментом экономического стимулирования организаций к утилизации отходов, на наш взгляд, – утопия.

4. Также нельзя согласиться с доводом, содержащимся в Определении ВАС РФ, о том, что приказ Ростехнадзора № 204 не является основанием взимания и расчета платы, а служит исключительно целям ведения отчетности, поскольку это не соответствует содержанию приказа. Согласно ему масса отходов, размещенных собственником с начала года нарастающим итогом, в расчете платы за размещение отходов не участвует. Плата в части размещения отходов подлежит внесению только за фактическую массу отходов, размещенных в календарном квартале.

В ч.6 ст.13 АПК РФ [6] предусмотрено, что в случаях, если спорные отношения прямо не урегулированы федеральным законом и другими нормативными правовыми актами или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай делового оборота, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, арбитражные суды применяют нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм рассматривают дела исходя из общих начал и смысла федеральных законов и иных нормативных правовых актов (аналогия права).

То есть при наличии «другого» нормативного правового акта – приказа Ростехнадзора № 204, не предусматривающего взимание платы за размещение отходов нарастающим итогом, – арбитражные суды обязаны руководствоваться при рассмотрении соответствующих дел данным приказом Ростехнадзора, а не общими началами и смыслом федерального законодательства.

5. Наконец, Минприроды России, наделенное полномочием принимать документы по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, выразило свою позицию по рассматриваемому вопросу в письме от 31.10.2012 № 01-11-07/17833: «…плата за негативное воздействие на окружающую среду, в том числе размещение отходов, подлежит однократному внесению за отчетный период и не подлежит повторному (многократному) внесению за те же отходы в течение всего периода их хранения и захоронения в ОРО».

В завершение статьи полагаем возможным порассуждать о справедливости взимания платы за размещение отходов, вспомнив историю возникновения этого платежа.

Так, базовые нормативы платы за размещение отходов (в настоящее время установлены постановлением Правительства РФ № 344 [7] и являются общими для хранения и захоронения отходов) изначально были определены исходя из затрат на проектирование и строительство полигонов для обезвреживания, хранения, захоронения промышленных отходов. В связи с изменением уровня цен на природоохранное строительство и по другим направлениям природоохранной деятельности к нормативам платы за загрязнение окружающей среды применяются коэффициенты индексации платы (п.2.1 Инструктивно-методических указаний).

В свою очередь, если ОРО построен за счет «частных» инвестиций, то не представляется возможным понять, почему затраты на его проектирование и строительство должны возмещаться в бюджеты бюджетной системы России (при этом целевое расходование данных средств не предусмотрено бюджетным законодательством).

Кроме того, цель размещения отходов в ОРО – исключение негативного воздействия на окружающую среду.

За использование ресурса – занятие земельного участка – с предприятия взимается плата в виде земельного налога или арендной платы. В ситуации, когда эксплуатация ОРО приводит к изменению нормативов качества почвы, связана с выбросами, сбросами загрязняющих веществ в окружающую среду, предприятие компенсирует последствия указанной деятельности через иные правовые механизмы – внесение платежей за такие выбросы, сбросы; возмещение вреда, причиненного почвам.

То есть, если ОРО строятся за счет «частных» вложений и негативное воздействие от размещения отходов в ОРО исключается, то за что и для чего взимается плата за размещение отходов?

ДОКУМЕНТЫ

1. Приказ Ростехнадзора от 05 апреля 2007 г. № 204 «Об утверждении формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и Порядка заполнения и представления формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду».

2. Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утвержденные Минприроды России от 26 января 1993 г.

3. Приказ Ростехнадзора от 27 марта 2008 г. № 182 «О внесении изменений и дополнений в Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 5 апреля 2007 года № 204 «Об утверждении формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения и представления формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду».

4. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

5. Определение ВАС РФ от 08 июля 2011 г. № ВАС-8162/11; постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 29 мая 2012 г. по делу № А05-6079/2011.

6. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ.

7. Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления».