Комментарии КЭПТБ РСПП
Приложение к письму КЭПТБ* от 06.02.2012 №122 Замечания и предложения к проекту ФЗ «Об экологическом аудите, экологической аудиторской деятельности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленный на согласование в федеральные органы исполнительной власти (от 23.01.2012 №03-13-53/694) 1. Основные замечания общего характера 1.1. В статье 3 законопроекта устанавливаются следующие случаи, в которых про- водится обязательный экологический аудит: - при осуществлении предпринимательской деятельности по использованию отходов производства и потребления; - при установлении лимитов на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду; - при установлении временно согласованных выбросов вредных (загрязняющих) ве- ществ в атмосферный воздух; - при подтверждении выполнения планов снижения выбросов и (или) сбросов (меро- приятий по охране окружающей среды, внедрению наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения уста- новленных нормативов допустимых выбросов и сбросов); - при разработке, реализации проектов восстановительных работ по возмещению вре- да, причиненного окружающей среде; - при выполнении мероприятий специальных экологических программ, в том числе работ по реабилитации радиационно загрязненных участков территории; - в иных случаях, предусмотренных федеральными законами. 1.2. Согласно определению, данному в законопроекте, экологический аудит – это комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной деятельно- сти установленных требований в области охраны окружающей среды. По смыслу процедура определения соответствия осуществляемой хозяйствующим субъектом деятельности требованиям законодательства в сфере охраны окружающей среды (далее – установленным экологическим требованиям), представляющая суть обязательного экологического аудита, аналогична государственному экологическому надзору, который включает в себя выявление надзорными органами нарушений установленных экологических требований. Полномочия по осуществлению государственного надзора в сфере охраны окружаю- щей среды возложены на Росприроднадзор. Государственный экологический надзор включа- ет в себя те задачи, на решение которых направлен обязательный экологический аудит. Отличие заключается в том, что государственный экологический надзор осуществля- ется государством за счет средств бюджета, а обязательный экологический аудит - коммер- ческими организациями за счет средств хозяйствующих субъектов. Законопроектом часть функций государственного экологического надзора, который должен осуществляться за счет федерального бюджета, предлагается переложить на ауди- торские организации и выполнять эти функции за счет средств хозяйствующих субъектов. Принятие государственным надзорным органом управленческих решений (выдаче разрешений, проведение лицензионного контроля и осуществление иных надзорных дейст- вий), вытекающих из принятых нормативных правовых актов, согласно Бюджетному кодексу РФ должны исполняться за счет соответствующего бюджета. Возложение на коммерческие организации полномочий, исполнение которых возло- жено законом на государственные надзорные органы, с целью исполнением этих полномо- чий за счет хозяйствующих субъектов противоречит требованиям Бюджетного кодекса РФ. Фактически законопроект направлен на установление параллельной (дублирующей) системы надзора за соблюдением установленных экологических требований. В случае принятия данного закона налогоплательщик вынужден будет дважды пла- тить за функционирование неэффективной государственной машины, один раз при уплате налогов и сборов, а второй раз на содержание аудиторских организаций, подменяющих со- бой надзорные органы, призванные осуществлять государственный надзор за выполнением установленных экологических требований. При этом следует иметь в виду, что эти две параллельные системы надзора будут тес- но переплетены, поскольку согласно законопроекту при получении аудиторского заключе- ния утверждение нормативов выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, лимитов на разме- щение отходов, а также принятие решений по другим случаям, отнесенным к обязательному экологическому аудиту, будут производиться в упрощенном порядке (т.е. государственный надзорный орган будет формально утверждать лимиты на сбросы, временно согласованные нормативы на выбросы, и принимать иные решения по вышеуказанным случаям, отнесен- ным законопроектом к обязательному экологическому аудиту без проверки их соответствия установленным требованиям). Другими словами, аудиторские организации, аффилированные с надзорными органа- ми, на основе этого закона создадут оазис коррупциогенности в сфере охраны окружающей среды, что повлечет увеличение себестоимости производимой отечественным производите- лем продукции и снижению ее конкурентоспособности. 1.3. Во втором пункте 5 (после первого пункта 6) в статье 3 устанавливается, что размер выплаты денежного вознаграждения экологическим аудиторским организациям, ин- дивидуальным экологическим аудиторам за проведение экологического аудита (в том числе обязательного) определяется договорами и не могут быть поставлены в зависимость от вы- полнения каких бы то ни было требований аудируемых лиц о содержании выводов, которые могут быть сделаны в результате экологического аудита. В то же время согласно ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в за- ключении договора и условия договора определяются по усмотрению сторон. Отрицательное аудиторское заключение не отвечает интересам аудируемых лиц, что может служить причи- ной отказа в осуществлении оплаты этих услуг. Это приведет к тому, что экологические аудиторские организации будут выдавать только положительные аудиторские заключения, на основании которых надзорный орган бу- дет утверждать соответствующие разрешительные документы без проверки их соответствия установленным экологическим требованиям. Результатом симбиоза этих параллельных систем надзора будет фактическое сниже- ние эффективности государственного экологического надзора, который трансформируется в систему поборов с хозяйствующих субъектов (или сборов административной ренты). 1.4. Следует обратить внимание на то, что до настоящего времени не приняты нор- мативные правовые акты, определяющие критерии и порядок принятия решений по всем случаям, по которым законопроектом предлагается проводить обязательный экологический аудит, в том числе: - при установлении лимитов на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, - при установлении временно согласованных выбросов вредных (загрязняющих) ве- ществ в атмосферный воздух, - при подтверждении выполнения планов снижения выбросов и (или) сбросов (меро- приятий по охране окружающей среды, внедрению наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения уста- новленных нормативов допустимых выбросов и сбросов). Это означает, что при проведении обязательного экологического аудита аудиторские организации будут наделены законом необоснованно широкими дискреционными полномо- чиями или необоснованно широкими пределами усмотрения и возможностями применения исключений из общих правил при составлении аудиторского заключения, что является кор- рупциогенным фактором. II. Дополнительные комментарии 2.1. Комментарии по вопросу добровольности и обязательности В пояснительной записке к законопроекту указывается: «Экологический аудит проводится на добровольной основе по инициативе хозяйст- вующих субъектов и исключительно в их интересах и зачастую связан с сокрытием имею- щихся нарушений природоохранных требований от органов государственной власти и граж- данского общества, а не с объективной оценкой деятельности предприятия. Ответственность за результаты такого аудита исполнитель несет только перед его заказчиком.» О каком «сокрытии имеющихся нарушений природоохранных требований» может ид- ти речь, если результаты аудита, добровольно проводимым хозяйствующим субъектом, не являются публичными? Это утверждение авторов законопроекта отражает не понимание содержания аудита. Экологический аудит проводится хозяйствующим субъектом для выявления сущест- венных экологических аспектов и рисков, для рационализации управления природоохранной деятельностью и уменьшения воздействия на окружающую среду с целью снижения издер- жек, предупреждения ущерба деловой репутации и т.д. В подавляющем большинстве случаев результаты экологического аудита не предна- значены для контролирующих органов или общественности. Как их использовать – дело за- казчика. Государственные надзорные органы не имеют никакого отношения к результатам этого аудита. Основное «нововведение» законопроекта – обязательный экологический аудит. Следует обратить внимание на несоответствие случаев проведения обязательного ау- дита, приводимые в пояснительной записке и в тексте законопроекта. В пояснительной записке указано, что обязательный экологический аудит проводится в случаях: «1) предусмотренных документами ОЭСР (периодическое обязательное экологи- ческое аудирование деятельности по использованию отходов производства и потребления). При этом, в качестве меры, стимулирующей развитие инфраструктуры вторичного использо- вания отходов, предусмотрена замена лицензирования такой деятельности на декларирова- ние воздействия такой деятельности на окружающую среду в форме обязательного периоди- ческого представления результатов экологического аудита; 2) осуществления хозяйственной и иной деятельности, воздействие которой заве- домо не соответствует нормативам допустимого воздействия и представляет угрозу охраняе- мым общественным интересам по сохранению благоприятной окружающей среды (деятель- ность, для осуществления которой требуются лимиты на выбросы или сбросы загрязняющих веществ). В этом случае обязательный экологический аудит вводится в целях обеспечения полноценной эколого-экономической оценки эффективности и реальности планов снижения объемов негативного воздействия, декларируемых хозяйствующими субъектами; 3) выполнения мероприятий по снижению негативного воздействия (ликвидации последствий такого воздействия) на окружающую среду за счет санкционированной госу- дарством внешнеторговой деятельности (ликвидация радиационного ущерба за счет средств от ввоза на переработку отработавшего ядерного топлива; снижение выбросов парниковых газов с целью получения от государства и продажи иностранным субъектам экономической деятельности углеродных единиц). Иных случаев необходимости проведения обязательного экологического аудита зако- нопроект не устанавливает. В части 2 статьи 3 законопроекта вводится перечень иных случаев проведения обяза- тельного экологического аудита: «2. Обязательный экологический аудит проводится в случаях: 1) осуществления предпринимательской деятельности по использованию отходов производства и потребления; 2) установления лимитов на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду; 3) установления временно согласованных выбросов вредных (загрязняющих) ве- ществ в атмосферный воздух, 4) подтверждения выполнения планов снижения выбросов и (или) сбросов (меро- приятий по охране окружающей среды, внедрению наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов); 5) разработки, реализации проекта восстановительных работ по возмещению вре- да, причиненного окружающей среде; 6) выполнения мероприятий специальных экологических программ, в том числе работ по реабилитации радиационно загрязненных участков территории; 7) в иных случаях, предусмотренных федеральными законами.» Информация, представленная в пояснительной записке, существенно отличается от содержания законопроекта. В пояснительной записке утверждается, что законопроект не ус- танавливает иных случаев проведения обязательного экологического аудита, кроме указан- ных в пояснительной записке трех случаев, в законопроекте фактически устанавливается не- ограниченный перечень таких случаев, кроме того приведенные в пояснительной записке и законопроекте случаи проведения обязательного экологического аудита существенно разли- чаются по содержанию, что представляется не корректным. 2.2. Комментарии по вопросам саморегулируемой организации (СРО) Содержание законопроекта лишь минимально касается собственно аудиторской дея- тельности (частично ст.1, 3 и 4). В основном, он посвящен деятельности аудиторских орга- низаций (ст. 5-14, 20). Однако в этом нет большого смысла, поскольку деятельность саморе- гулируемых организаций регулируется уже действующим законом «О саморегулируемых организациях». Создается впечатление, что авторов законопроекта мало интересовал сам механизм регулирования правоотношений в сфере экологического аудита, а в большей степени интере- совал механизм регулирования отношений, связанных с СРО. При наличии специального федерального закона, посвященного СРО, детальная рег- ламентация процедурных вопросов представляется избыточной в условиях, когда отсутст- вуют критерии и порядок принятия решений по всем случаям, по которым должен прово- диться обязательный экологический аудит, т.е. по всем этим случаям вообще отсутствует правовое регулирование и решение принимается на субъективной основе. Идея СРО в представленном виде вызывает негативную реакцию. Это связано с тем, что основанная на многолетней положительной практике саморегулирования в развитых странах идея СРО в России выродилась в очередной коррупционный механизм, процветаю- щий под лозунгом «снижения госрегулирования». Нет необходимости в дальнейшем деталь- ном анализе опыта функционирования СРО, негативные последствия которого хорошо из- вестны и информацию о них можно найти в СМИ применительно к СРО в сфере строитель- ства. 2.3. Комментарии по вопросу подмены государственного экологического над- зора экологическим аудитом В статье 1 законопроекта (п.4) утверждается, что экологическая аудиторская деятель- ность не подменяет государственный экологический надзор (контроль). Это положение не соответствует содержанию законопроекта. С принятием закона заключение экологического аудита станет обязательным актом, сопровождающим подавляющее большинство видов «природоохранной» деятельности хо- зяйствующего субъекта (установление нормативов и лимитов на воздействие на окружаю- щую среду, выполнение природоохранных планов и программ, осуществление мероприятий по рекультивации земель, восстановлению природных ресурсов и компенсации ущерба, на- несенного окружающей среде). Таким образом, часть функций государственных органов (в частности, функции над- зора за исполнением экологических требований законодательства) фактически будет выпол- няться в рамках экологического аудита за плату (за средства хозяйствующего субъекта), осо- бенно если учесть, что информация о результатах экологического аудита будет передаваться в государственные надзорные органы. По сути, заключение экологического аудита, переданное в органы государственного надзора, станет фискальным документом и позволит включать результаты аудита в отчет- ность о результатах государственного экологического надзора/контроля. Не исключено, что на основе аудиторского заключения в дальнейшем будут накладываться штрафные санкции. III. ЗАКЛЮЧЕНИЕ 1. Законопроект направлен на построение на коммерческой основе параллельной системы экологического надзора, аффилированной с органами, осуществляющими государ- ственный экологический надзор, целью которой является создание системы извлечения ад- министративной ренты. 2. Отсутствие нормативно-правового регулирования процедур, отнесенных зако- нопроектом к обязательному экологическому аудиту, является основой для высокой корруп- циогенности в сфере регулирования, а также к снижению эффективности государственного экологического надзора. 3. Нормы, устанавливающие требования, касающиеся обязательного экологиче- ского аудита, подлежат исключению из законопроекта.
*КЭПТБ — Комитет по экологической, промышленной и технологической безопасности РСПП
Источник:http://media.rspp.ru/document/1/f/8/f82f05b0730d6c94d9499dd44c56892d.pdf
