Выступление председателя Палаты Степанова К.А. на совещании Минэкономразвития, 28 ноября 2013 года

Выступление на совещании

по вопросу «Оценки регулирующего воздействия проекта

федерального закона «Об экологическом аудите, экологической

аудиторской деятельности, внесении изменений в отдельные

законодательные акты Российской Федерации».

Минэкономразвития, 28 ноября 2013 года

Уважаемые коллеги!

С введением данного Закона будет сделан, наконец, шаг вперед к упорядочиванию стихийно развивающийся деятельности в области экологического консалтинга. Уже сегодня, Национальная экологическая аудиторская Палата готова выполнить большинство, если не все требования, изложенные в проекте Закона. Медлить нельзя. Закон принимать нужно! Но какой?

К сожалению, предложенная редакция Закона недостаточно проработана.

1. Из закона не следует определения места и роли экологического аудита как института повышения экологической эффективности хозяйственной деятельности. Не определен механизм встраивания экологического аудита в систему взаимоотношений общество-предприятие-власть (контролирующие органы).

Законопроектом экологический аудит не закреплен как механизм способствующий внедрению энерго- и ресурсосберегающих и наилучших доступных технологий в целях снижения воздействия на окружающую среду.

2. Не определена стимулирующая функция Закона к широкому внедрению независимой экологической оценки. Предприятия, по-прежнему, будут воспринимать экоаудит, как дополнительную нагрузку, а не как механизм снижения антропогенной нагрузки.

В Законе должно быть представлено целостное представление о роли и месте экологического аудита как важнейшего организационно-экономического инструмента, выступающего в качестве экспертной оценки, контроля и оптимизации эффективности системы экологического регулирования природопользования и системы эколого- ориентированного управления экономикой хозяйствующих субъектов различных уровней от предприятия до региона.

3. Цели законопроекта не учитывают основные тенденции развития системы управления воздействием на окружающую среду, накопленный международный опыт.

Законопроектом сделана попытка ликвидировать существующие правовые пробелы в сфере регулирования деятельности по проведению экологического аудита.

«Основными целями законопроекта определены:

• снижение негативного воздействия на окружающую среду;
• сокращение административных барьеров;
• стимулирование субъектов хозяйственной и иной деятельности
  к информационной открытости в части соответствия их деятельности природоохранным требованиям;
• создание эффективного сектора экономики в области природоохранных услуг;
• гармонизация законодательства Российской Федерации с актами ОЭСР.»

В то же время, открытость информации – это не главный фактор снижения антропогенной нагрузки! Совершенно не понятно, каким образом можно достичь такой открытости в условиях, когда предприятия предпочитают умалчивать об истинных значениях экологической результативности деятельности. Цель выглядит декларативной.

Экологический аудит должен быть основан на экологическом учете, входящим в систему индикаторов устойчивого развития и являющимся частью управленческого учета. Закон об экологическом аудите должен объединять в себе процессы идентификации, измерения и коммуникации экономико-экологической информации, которые бы позволили принимать на его основе соответствующие управленческие решения. В предложенном проекте закона мы видим фрагментарное упоминание о целях и методах экологического аудита.

4. Законопроектом делается попытка ввести новое понятие экологического аудита, которое, по мнению разработчиков, позволяет более четко определить предмет экологического аудита и отделить экологический аудит от государственного экологического надзора. Однако есть действующие стандарты, в которых дано исчерпывающее определение (ГОСТ Р ИСО 14010-98, ГОСТ Р ИСО 14011-98). Зачем законопроектом вводить противоречия? Непонятно.

В проекте закона речь идет только о документированной проверке на соответствие – на самом деле результатом аудиторского заключения должны быть рекомендации по снижению общего уровня антропогенного воздействия и внедрению наилучших доступных технологий.

5. Не определены место и роль экологического аудита в системе «государственный экологический надзор – экологическая экспертиза – экологический аудит». Не определен результат экологического аудита. Какую функцию должно выполнять заключение экологического аудита, выдаваемого заказчику по результатам экологического аудита в системе управления воздействием на окружающую среду. Что это за документ, зачем и кому он нужен? Для каких целей аудиторское заключение следует использовать? В Законе должно быть четко и конкретно определено, какое место экологический аудит занимает в системе управления воздействием на окружающую среду и для каких целей и в чьих интересах экологический аудит проводится.

6. Не определена роль экологического аудита на уровне муниципальных образований и регионов. Система обращения с отходами в стране находится в зачаточном состоянии. Экологический аудит в этой сфере мог быть действенным механизмом внедрения наилучших существующих технологий (НСТ) в сфере переработки и утилизации отходов, элементом развития диалога гражданского общества и власти. Независимая экологическая оценка воздействия муниципального образования на окружающую природную среду, рекомендации определенные по итогам аудита могли бы лечь в основу осуществления плана по улучшению экологической ситуации на региональном уровне.

Формирование региональной системы управления воздействием на окружающую среду заключается в комплексе ключевых положений, определяющих эколого- ориентированное управление экономикой и экологической ситуацией в регионе, к которым относят: внедрение новейших безотходных технологий, повышение эффективности производства, рациональное и сбалансированное использование природных ресурсов и охрана природной среды, совершенствование механизмов финансово-экономического регулирования природопользования. Именно для этих целей и должна служить система экологического аудирования предприятий и муниципальных образований.

7. Большая часть законопроекта посвящена созданию и деятельности СРО экологических аудиторов, благодаря чему создается впечатление, что именно в этом и заключается основная задача разработчиков. Отсутствует механизм регулирования правоотношений между СРО и государственным надзорным органом.

Одновременно, законопроектом устанавливается контроль за деятельностью СРО экологических аудиторов, в том числе:

— государственный надзор за деятельностью СРО экологических аудиторов, который осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных законопроектом. Предметом проверки является соблюдение СРО экологических аудиторов требований к СРО экологических аудиторов и их деятельности;

(Примечание. Вышеуказанные требования регулируются самим СРО и функции госнадзора носит ярко выраженный коррупционный механизм!!!)

— утверждение уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти федеральных стандартов (правил) экологической аудиторской деятельности, определяющих требования к порядку осуществления экологической аудиторской деятельности,

(Примечание. Этот порядок определен в стандартах СРО и подлежит регулированию в соответствии с российскими и международными стандартами ГОСТ Р 14010 – 98 и др. )

а также принципы осуществления и требования к организации внешнего контроля качества экологической аудиторской деятельности, и являющихся обязательными для экологических аудиторских организаций, индивидуальных экологических аудиторов, экологических аудиторов и СРО экологических аудиторов;

(Примечание. Для эффективной деятельности функции госнадзорных органов применительно к СРО нужно не расширять, а сокращать).

— ведение уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти государственного реестра СРО экологических аудиторов;

— ведение уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти свода контрольных экземпляров реестров экологических аудиторских организаций и индивидуальных экологических аудиторов

(Примечание. Зачем госоргану лишняя информация, которая и так имеется в СРО – налицо лишний документооборот и бюрократия, а значит и рост издержек для СРО!)

(обязанность по предоставлению контрольных экземпляров реестров экологических аудиторских организаций и индивидуальных экологических аудиторов возлагается на каждую СРО экологических аудиторов) и его опубликование на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Итак, мы видим, что разработчиками законопроекта делается попытка введения новых административных барьеров!!!!

8. Из текста проекта закона следует, что экологический аудит аналогичен государственному экологическому надзору, который также проводится для обеспечения исполнения законодательства и соблюдения требований в области охраны окружающей среды. Разница в том, что экологический аудит будут проводить коммерческие организации за счет средств хозяйствующих субъектов. А это означает, что госорганы переложат часть своих функций на коммерческие предприятия, при этом мы получаем расширение функций госорганов, к которым добавляется контроль за деятельностью экоаудиторских СРО. Совершенно очевидно, что этот закон приведет к росту госаппарата и затрат на его функционирование.

Законопроект увеличит расходы бюджета всех уровней на проведение госнадзора в этой сфере от региональных до федеральных бюджетов.

9. Законопроектом предусматривается, что часть оказываемых государством услуг по установлению нормативов допустимого воздействия и региональный государственный экологический надзор осуществляются в упрощенном порядке при получении и предоставлении в орган государственного экологического надзора заключения экологического аудита, свидетельствующего о соответствии деятельности природоохранным требованиям, или при предоставлении плана и отчетов по его реализации при выявлении нарушений природоохранных требований, за исключением случаев, когда такие нарушения влекут причинение существенного вреда окружающей среде.

То есть, государственный надзорный орган будет формально утверждать лимиты на сбросы, временно согласованные нормативы на выбросы, принимать иные решения в случаях, отнесенных к обязательному экологическому аудиту без должной проверки их соответствия установленным требованиям. При осуществлении контрольных функций и при условии сохранения  эффективности госэконадзора следует ожидать, что государственная система надзора будет тесно увязана с интересами предприятия, что неизбежно создает условия возникновения аффилированных экоаудиторских фирм с госорганами и самими предприятиями, особенно при наличии градообразующих предприятий.

Законодательное закрепление «упрощенного порядка» можно трактовать как попытку введения механизма коррупции в такую сферу экономических отношений как экологический аудит.

10. Необходимость обязательного проведения экологического аудита хозяйственной и иной деятельности устанавливается в случаях при осуществлении предпринимательской деятельности по обработке вторичного сырья, что предусмотрено Рекомендацией ОЭСР от 9 июня 2004 г. С(2004)100, предусматривающей периодическое обязательное экологическое аудирование деятельности по переработке отходов. В отечественном законодательстве отсутствует понятие вторичное сырье, в связи с чем, не представляется возможным однозначно трактовать и понятие «переработка вторичного сырья». Приказ Ростехрегулирования не является законом.

11. Принятие подзаконных актов не увязано со сроками введения законопроекта. Необходимо рассматривать подзаконные акты, в пакете с проектом Закона «Об экологическом аудите», чтобы в будущем избежать противоречия. Совершенно не ясно, как экологический аудит увязывается с другими видами аудита. Например, финансовым и энергетическим аудитом? Может ли экологический аудитор знакомиться с финансовой документацией, например с платежами за сбросы и выбросы, штрафными санкциями и на основании их рассмотрения делать выводы? Или это уже прерогатива других специалистов?

12. Должна ли быть специализация экоаудиторов? Может ли специалист мясомолочной отрасти аудировать предприятие нефтегазового комплекса? Какое должно быть образование и специальность по основному образованию – ведь эколог аудитор это дополнительное специальное образование к базовому высшему образованию. Так какое должно быть базовое? Финансовое, авиационное, художественное? Совершенно оправдана градация в финансовом аудите на общий, страховой, банковский и инвестиционный. Совершенно очевидно, что и здесь должна быть специализация.

ГОСТ Р ИСО 14012-98 Аудиторы должны иметь надлежащий опыт работы, который вносит свой вклад в развитие навыков и знаний по некоторым или по всем нижеприведенным вопросам:

а) наука об окружающей среде и технология охраны окружающей среды;

б) технические и экологические аспекты работы сооружений;

в) надлежащие требования законов и регламентов об окружающей среде, а также связанных с ними документов;

г) системы управления окружающей средой и стандарты, по которым могут проводиться аудиты;

д) процедуры, процессы и методы проведения аудита.

13. В проекте закона сделана попытка установить размер страховой суммы для аудиторских организаций. Величину разового взноса в компенсационный фонд, а так же условия по заключению договора обязательного страхования ответственности за вред, причиненный в результате составления заведомо ложного заключения (в проекте Закона предлагается размер страховой суммы – не менее 250 000 рублей) должна устанавливать сама СРО своим решением на основании соответствующих внутренних стандартов ответственности.

Размер указанной страховой суммы, который определен разработчиками проекта и  определен с учетом размера максимального административного штрафа, накладываемого на юридических лиц за нарушение правил охраны атмосферного воздуха и несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (до 250 000 рублей), предусмотренного статями 8.2 и 8.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях чрезмерно завышен. Определение размера ответственности в денежном выражении за вред, причиненный в результате составления заведомо ложного заключения, требует дополнительного правового анализа.

Благодарю за внимание!