Об экологическом аудите и экологической аудиторской деятельности

Минприроды России представило для обсуждения новый проект федерального закона «Об экологическом аудите и экологической аудиторской деятельности» (https://regulation.gov.ru/projects#npa=106 155).

Необходимость принятия данного закона определяют:
План действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 г. (утвержден распоряжением Правительства РФ от 18.12.2012 № 2423-р);
План мероприятий Правительства РФ по реализации Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2011−2013 гг. (утвержден распоряжением Правительства РФ от 22.12.2011 № 2331-р).
Проанализируем текст законопроекта, который в очередной раз предложен министерством, на предмет его состоятельности.

1. В ст. 1 дается определение экологического аудита
Экологический аудит — независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности. Из проекта федерального закона.

Однако такое определение не выглядит логичным. Если речь идет об оценке соблюдения требований, то, естественно, результатом должно быть выявление несоответствия этим требованиям. Заключение должно быть «объективным», то есть экоаудит должна выполнять команда аудиторов (не менее двух человек). Если экологический аудит будет проводить один аудитор, то заключение будет носить субъективный характер, как бы хорошо не был подготовлен экоаудитор и как бы он не был беспристрастен.

Поэтому, на наш взгляд, определение экологического аудита должно выглядеть следующим образом: «экологический аудит — независимая, объективная, комплексная, документированная оценка соблюдения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по устранению выявленных несоответствий».
В ст. 3 законопроекта перечисляются принципы экологического аудита, среди которых «обеспечение конфиденциальности сведений, полученных в процессе осуществления экологического аудита и составляющих государственную, коммерческую, иную охраняемую законом тайну, и использование таких сведений только в целях, для которых они предоставлены».
Обеспечение конфиденциальности в ходе проведения экологического аудита не имеет отношения ни к одному виду охраняемых законом тайн. Все сведения из области охраны окружающей среды должны относиться к разряду общедоступной информации. В то же время аудиторы-экологи не имеют права распространять никакие сведения, которые были получены в ходе экологического аудита, без согласия аудируемого лица. Они выполняют работу по договору, и все, что будет написано в заключении, составляет собственность аудируемого лица. Только аудируемое лицо имеет право распространять о себе любые сведения.
Поэтому в рассматриваемом предложении необходимо убрать слова: «и составляющих государственную, коммерческую, иную охраняемую законом тайну».
В ст. 5 законопроекта перечисляются виды деятельности, которые подвергаются обязательному экологическому аудиту, в том числе деятельность по обращению с отходами I-V классов опасности.
К аудируемому вопросу относится только анализ выполнения природоохранных требований, например проверка соответствия объемов образования отходов:
заявленным разрешительным документам, если речь идет о юридических лицах или индивидуальных предпринимателях (ИП), эксплуатирующих объекты I-III классов (выполнение лицензионных соглашений или разрешительных документов);
объемам принимаемых отходов, если речь идет об объектах размещения или обработки (сортировки, обезвреживанию), переработки (утилизации или непосредственно переработки) и т. д.;
объемам отходов, отправленным на сортировку, переработку, обезвреживание и т. д.
Экоаудиторы могут проверить выполнение лицензионных требований при всех операциях по обращению с отходами. Правда, это входит в полномочия Росприроднадзора, но помочь предприятию перед плановой (внеплановой) проверкой разобраться с тем, что у него происходит с отходами, вполне под силу экоаудиторам. И это один из моментов, когда предприятию будет полезен экологический аудит, чтобы не быть оштрафованным надзорными органами.
Все остальные действия в обращении с отходами — это обследование, а не аудит. То есть их может решить экологическая организация в рамках сопутствующих экологическому аудиту услуг.
Еще один вид деятельности, который законопроект рассматривает как обязательный, — «выполнение мероприятий специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных участков территории».
Отметим, что сегодня в сферу компетенции Минприроды России и Росприроднадзора не входят радиационно зараженные территории. Государственный надзор за соблюдением правил по ядерной и радиационной безопасности в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» осуществляют эксперты Ростехнадзора и корпорации «Росатом» за счет бюджетных средств (согласно Федеральному закону от 10.07.2001 № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории»).
Поэтому экологический аудит, в том числе обязательный, не должен иметь отношения к оценке мероприятий специальных экологических программ по реабилитации радиационно загрязненных участков территории.
В ст. 7, п. 6 законопроекта рассматривается вопрос ответственности за сознательное нарушение правил проведения экологического аудита: «Дача заведомо ложного заключения экологического аудита влечет административную и уголовную ответственность». Это важное положение, но как определить ложность заключения, законопроект не разъясняет. Вероятно, этот пункт должен быть развернут в специальном подзаконном акте. Возможные решения могут заключаться либо в решении суда, либо в проведении арбитражного экологического аудита.
Спорной выглядит рекомендация получения дополнительной информации, а именно: экологические аудиторские организации и индивидуальные экологические аудиторы вправе «получать у третьих лиц сведения в устной и письменной формах по возникшим в ходе экологического аудита вопросам». Поскольку у аудиторов не может быть уверенности в том, что эта информация достоверна, то всегда будут возможны ошибки в аудиторском заключении. Аудитор может получать сведения только у аудируемого лица, с которым заключен договор на проведение экологического аудита и который ответственен за предоставленные сведения.
Законопроект предлагает аудиторам «проводить необходимые для экологического аудита исследования и измерения (отбор и анализ проб воды, воздуха, почв)». Однако проводить такие исследования могут лишь организации, имеющие необходимое оборудование, специально подготовленных специалистов и аккредитованные в определенных областях. Скорее всего, аудиторские фирмы и ИП, работающие прежде всего с документацией, такими возможностями обладать не будут. Поэтому в их полномочия должна входить только подготовка предложений по проведению соответствующих исследований по заказу аудируемых лиц.
Законопроект рассматривает случаи (ст. 8, п. 1), когда следует отказаться от проведения экологического аудита. Это:
непредставление аудируемым лицом всех необходимых документов в области охраны окружающей среды, документов, связанных с осуществляемой аудируемым лицом хозяйственной и иной деятельностью;
создание препятствий изучению деятельности и обследованию территории аудируемого лица, необходимых для проведения экологического аудита;
выявление в ходе экологического аудита обстоятельств, оказывающих либо способных оказать существенное влияние на мнение экологической аудиторской организации о соответствии объектов экологического аудита требованиям в области охраны окружающей среды.
Однако все перечисленные вопросы можно решить в ходе аудирования, а спорные моменты указать в заключении.
9. Очень нечетко в законопроекте указаны (ст. 8, п. 4) условия применения наказаний за недобросовестное исполнение аудиторами своих обязанностей
Пункт 4 ст. 8 законопроекта
За неисполнение и (или) ненадлежащее исполнение своих обязанностей экологические аудиторские организации, индивидуальные экологические аудиторы и экологические аудиторы несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.
На самом деле в законе или в соответствующем подзаконном акте должно быть четко указано, за какую деятельность и в каком виде следует применять наказания. Нельзя через запятую перечислять ответственность, которую не могут в принципе нести и физические, и юридические лица. Дисциплинарная и уголовная ответственность может относиться только к физическим лицам.

Один из ключевых вопросов организации аудиторской деятельности — возникновение права проведения и допуск (или лишение допуска) к ней физических и юридических лиц. В принципе этот вопрос можно решить путем лицензирования или возложения обязанностей на саморегулируемые организации (СРО). Законопроект отдает предпочтение лицензированию.
Так, в ст. 1 прямо указывается, что «экологическая аудиторская организация — юридическое лицо, имеющее лицензию на осуществление экологической аудиторской деятельности».
Лицензию должны получать (ст. 11, п. 3) «экологические аудиторские организации, экологические аудиторы и индивидуальные экологические аудиторы».
Кроме того, все экологические аудиторы должны получать квалификационный аттестат (ст. 12), которого они могут лишиться по решению, принятому уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в случаях: «…несоблюдения экологическим аудитором требований статьи 9 настоящего федерального закона; …систематического нарушения экологическим аудитором при проведении экологического аудита требований настоящего федерального закона или федеральных правил аудиторской деятельности, подтвержденных лицензирующим органом…».
Не очень понятно, для чего аудитору нужно получать сразу два документа — лицензию и квалификационный аттестат. Это явно из серии того, что называется «кошмарить бизнес». Тем более не указано, на основании чего могут быть установлены систематические нарушения требований закона. В обсуждаемом законопроекте не указаны никакие требования. И неясно, будут эти «систематические нарушения» относиться только к обязательному аудиту или к добровольному тоже.
Предусматриваемый законопроектом для регулирования отношений в области экологического аудита федеральный орган исполнительной власти должен будет возложить на себя различные обязанности, в том числе:
разработать вопросы государственной политики в сфере экологической аудиторской деятельности (ст. 2, п. 1);
разработать и утвердить федеральные правила проведения экологического аудита (ст. 2, п. 2);
разработать и утвердить кодекс профессиональной этики аудиторов-экологов (ст. 2, п. 2);
определить области знаний, из которых устанавливается перечень вопросов, предлагаемых претенденту на квалификационном экзамене (ст. 12);
обустроить помещения для проведения квалификационного экзамена с прозрачными для проверки условиями и проводить этот квалификационный экзамен по всей стране (ст. 12);
проверять достоверность сданных претендентами документов, выдавать квалификационные аттестаты успешно прошедшим экзамен (ст. 12);
вести государственный реестр получивших квалификационный аттестат аудиторов-экологов, проверять выполнение условий всеми аудиторами-экологами, вести реестр отозванных аттестатов (ст. 12);
разработать требования к образовательным организациям, которые проводят курсы дополнительного образования и которым доверяют подготовку аудиторов-экологов (или доверить это всем образовательным учреждениям дополнительного образования) (ст. 12);
совместно с Минобрнауки России разработать программу курсов дополнительного образования, проверять прохождение повышения квалификации каждым аудитором (ст. 12);
разработать требования к экологическим организациям, ИП и физическим лицам — претендентам на получение лицензий и вести государственный реестр получивших лицензию организаций и индивидуальных аудиторов-экологов, а также аудиторов-экологов — физических лиц и отозванных лицензий после проверки лицензионных требований (ст. 7, п. 8);
разработать правила контроля и надзора внешнего качества проведения экоаудита и проводить контроль и надзор внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, ИП и аудиторов-экологов — физических лиц (ст. 8);
проверять качество заключений, выявлять заведомо ложные, отдавать под суд, выступать в судах в качестве истца и ответчика, назначать штрафы за заведомо ложные заключения (ст. 7, п. 7).
Очевидно, что выполнение всех этих функций потребует больших финансовых затрат. При этом представители уполномоченного ведомства сами не смогут выполнить ряд функций, поскольку, даже если у них есть профильное образование, но нет практических навыков, придется заключать договоры на разработку федеральных правил, кодекса этики, вопросов для квалификационных экзаменов с командой аудиторов-экологов и заплатить им значительную сумму. Организация помещений для проведения квалификационных экзаменов также потребует затрат.
Кроме того, в Минприроды России, которое, по-видимому, будет федеральным органом, курирующим проведение экологического аудита, необходимо организовать для этого дополнительный департамент, а это тоже немалые затраты.
Таким образом, законопроект направлен на формирование крайне сложной системы, в которой уполномоченный орган исполнительной власти должен будет исполнять большой объем технической работы, для которой у него вряд ли будут возможности.
Альтернативный вариант, упомянутый ранее, состоит в возложении всех этих обязанностей на СРО, в которых будут организованы экспертный совет, дисциплинарная комиссия, комиссия по этике, третейский суд, комиссия по качеству и др. Именно профессиональные и специализированные комиссии смогут решать все необходимые вопросы по отбору аудиторов и их обучению, вести списки аудиторов и аудиторских заключений, проверять квалификацию аудиторов и корректность аудиторских заключений, лишать прав аудиторов в случае нарушения ими установленных правил и т. д. При этом все затраты на осуществление этих функций лягут на участников СРО.
Полномочиями уполномоченных органов исполнительной власти останутся лишь проверка деятельности СРО и решение вопросов их ликвидации в случае ненадлежащего исполнения функций.
Выводы

Предложенный к обсуждению проект федерального закона «Об экологическом аудите и экологической аудиторской деятельности» нуждается в серьезной корректировке.
Прежде всего в нем должен быть кардинально изменен подход к системе формирования аудиторских структур.
Очевидно, что регулирование в области любого вида аудиторских проверок должно вестись через саморегулирование. Такой пример уже есть — это финансовый аудит.

Авторы: И. Г. Орлова, канд. хим. наук А. А. Соловьянов, докт. хим. наук СРО НП «Экологическое Международное Аудиторское Сообщество»
Автор: Экология производства -28.09.20201040

Источник информации: https://news.ecoindustry.ru/2020/09/ob-ekologicheskom-audite/