Ю.В. Бабина, «Об основных изменениях природоохранного законодательства в 2015 г.»

В 2014 г. в Российской Федерации был принят ряд федеральных законов, которые вносят в природоохранное законодательство изменения, прямо или косвенно затрагивающие отношения в области охраны окружающей среды. Часть из них вступает в силу в 2015 г. Наиболее радикально изменяют существующие подходы к государственному регулированию в области охраны окружающей среды нормы Федерального закона от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 219-ФЗ), которые будут вступать в силу в 2015–2020 гг.

ИЗМЕНЕНИЕ НОРМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 10.01.2002 № 7-ФЗ «ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ» В 2015 Г.

С 1 января 2015 г. в соответствии с Федеральным законом № 219-ФЗ вступают в силу новые статьи Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон № 7-ФЗ): ст. 4.1 «Загрязняющие вещества», 4.2 «Категории объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду», 28.1 «Наилучшие доступные технологии» и 69.2 «Постановка на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, актуализация учетных сведений об объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду, снятие с государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду».

Кроме того, с 1 января 2015 г. вступают в силу новые редакции ст. 1 (дополнительные термины), 17 (о государственной поддержке природоохранной деятельности), 19–21 (в отношении общих положений по нормированию в области охраны окружающей среды), 69(в отношении государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (далее — НВОС)) Федерального закона № 7-ФЗ, а также дополнительные принципы охраны окружающей среды согласно ст. 3 (в т.ч.«обязательность финансирования юридическими лицами[1] и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность, которая приводит или может привести к загрязнению окружающей среды, мер по предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, устранению последствий этого воздействия»).

Принципиально новой является ст. 4.2 «Категории объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду» Федерального закона № 7-ФЗ, в которой определены 4 категории объектов:

• объекты, оказывающиезначительное воздействие на окружающую среду иотносящиеся к областям применения наилучших доступных технологий (далее — НДТ), — I категории;
• объекты, оказывающиеумеренное воздействие на окружающую среду, — II категории;
• объекты, оказывающие незначительное воздействие на окружающую среду, — III категории;
• объекты, оказывающие минимальное воздействие на окружающую среду, — IV категории.

Впервые упоминание о распределении объектов, оказывающих НВОС, на категории появилось в Федеральном законе № 7-ФЗ еще в 2011 г., но тогда оно предполагалось только в отношении экологического надзора и в итоге не было реализовано. Распределение же объектов, оказывающих НВОС, на категории в соответствии с нормами Федерального закона № 219-ФЗ должно затронуть в 2019–2020 гг. основы всего государственного управления в области охраны окружающей среды (нормирование и разрешительный характер воздействий на окружающую среду, плату за НВОС, производственный контроль и государственный экологический надзор). В частности, с 1 января 2019 г. должны начать вступать в силу изменения в Федеральном законе № 7-ФЗ согласно Федеральному закону № 219-ФЗ, отменяющие тотальную выдачу единых по форме и содержанию разрешений на выбросы (сбросы) и лимитов на размещение отходов и устанавливающие обязанность по получению комплексных экологических разрешений (далее — КЭР) для объектов I категории (по новой ст. 31.1) и представлению деклараций о воздействии на окружающую среду для объектов IIкатегории (по новой ст. 31.2). Для объектов III категории предусмотрено представление отчетности в уведомительном порядке. Объекты IV категории не будут иметь никаких обязательств, кроме постановки на учет (они будут избавлены в том числе от осуществления производственного экологического контроля (далее — ПЭК), платы за НВОС и планового экологического надзора).

Фактически внедрение КЭР предполагается осуществлять в более поздние сроки. Так, согласно п. 6 ст. 11 Федерального закона № 219-ФЗ первоначально (в период с 01.01.2019 по 31.12.2022) КЭР станут получать только те предприятия, которые будут включены в специальный перечень, утвержденный федеральным органом исполнительной власти (до 300 объектов, вклад которых в суммарные выбросы, сбросы загрязняющих веществ в Российской Федерации составляет не менее 60 %). В соответствии с п. 7 указанной статьи юридические лица (индивидуальные предприниматели), осуществляющие деятельность на объектах, относящихся к области применения НДТ и не включенных в указанный выше перечень, будут обязаны получить КЭР до 1 января 2025 г. (конечно, при условии своевременного опубликования информационно-технических справочников по НДТ).

С 1 января 2015 г. на основании Федерального закона № 219-ФЗ ст. 67, 69 и 69.2 Федерального закона № 7-ФЗ для предприятий будут установлены дополнительные обязательства. Так, согласно ст. 67 (в новой редакции) юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий (если будут определены эти категории),обязаны будут разработать и утвердить программу ПЭК, которая должна содержать следующие сведения:

• об инвентаризации выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и их источников;
• об инвентаризации отходов производства и потребления и объектов их размещения;
• о подразделениях и должностных лицах предприятия, отвечающих за осуществление ПЭК;
• о собственных или привлекаемых лабораториях, аккредитованных в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации;
• о периодичности и методах осуществления ПЭК, местах отбора проб и методиках (методах) измерений.

Требования к содержанию программы, сроки представления отчета об организации и о результатах осуществления ПЭК должны быть определены уполномоченным федеральным органом с учетом категорий объектов, оказывающих НВОС.

Статьей 69 (в новой редакции) Федерального закона № 7-ФЗ предусмотрена подача заявки о постановке на государственный учет объектов, оказывающих НВОС (если своевременно будет принят соответствующий подзаконный нормативный правовой акт). Отметим, что государственный учет таких объектов велся и раньше (начиная с 2004–2005 гг.), однако процедуры этого учета не были формализованы на уровне федерального законодательства и охватывали далеко не все объекты. Согласно п. 3 ст. 11 Федерального закона № 219-ФЗ юридические лица (индивидуальные предприниматели) обязаны в течение 2 лет со дня вступления в силу данного Федерального закона поставить на государственный учет (в соответствии со ст. 69.2 Федерального закона № 7-ФЗ) принадлежащие им объекты, оказывающие НВОС:

За невыполнение (несвоевременное выполнение) обязанности по подаче заявки на постановку на государственный учет объектов, оказывающих НВОС, представлению сведений для актуализации учетных сведений установлена административная ответственность (штраф на должностных лиц — от 5 до 20 тыс. руб., на юридических лиц — от 30 до 100 тыс. руб.) на основании новой ст. 8.46, внесенной в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях Федеральным законом № 219-ФЗ.

С 1 января 2015 г. также вступают в силу изменения, внесенные Федеральным законом № 219-ФЗ в ст. 65 Федерального закона № 7-ФЗ, согласно которым федеральный экологический надзор будет организовываться и осуществляться на объектах, оказывающих НВОС и включенных в утверждаемый уполномоченным федеральным органом перечень. Органы власти субъектов Российской Федерации будут организовывать и осуществлять региональный экологический надзор на объектах, не подлежащих федеральному надзору. Соответствующее Постановление Правительства РФ от 08.05.2014 № 426 «О федеральном государственном экологическом надзоре» вступит в силу 30 июня 2015 г. (с отменой ранее действовавших постановлений, в т.ч. Постановления Правительства РФ от 31.03.2009 № 285).

Вступление в силу новой редакции ст. 16 и новых ст. 16.1–16.5 Федерального закона № 7-ФЗ, касающихся платы за НВОС, в 2015 г. не предусмотрено — эти статьи (за исключением отдельных положений) будут вступать в силу с 1 января 2016 г.[3]

ИЗМЕНЕНИЕ НОРМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 04.05.1999 № 96-ФЗ «ОБ ОХРАНЕАТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА» В 2015 Г.

Федеральный закон № 219-ФЗ содержит также изменения в Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (далее — Федеральный закон № 96-ФЗ), которые соответствуют общим изменениям, внесенным в Федеральный закон № 7-ФЗ (в т.ч. в учетом установления категорий объектов, оказывающих НВОС), и будут вступать в силу в 2015–2020 гг. В частности, название ст. 14 «Разрешение на выбросвредных (загрязняющих)[4] веществ в атмосферный воздух и разрешение на вредное физическое воздействие на атмосферный воздух» Федерального закона № 96-ФЗ с 1 января 2019 г. будет изложено в следующей редакции: «Разрешение на выбросрадиоактивных[5] веществ в атмосферный воздух и разрешение на вредное физическое воздействие на атмосферный воздух».

С 1 января 2015 г. в соответствии с Федеральным законом № 219-ФЗ вступает в силу новая ст. 16.1 «Требования охраны атмосферного воздуха при эксплуатации установок очистки газа» (предполагается замена действующих Правил эксплуатации установок очистки газа 1983 г. новыми правилами), а также новая редакция ст. 22(конкретизируются условия инвентаризации стационарных источников выбросов и предполагается подготовка нового порядка и методик расчета выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух) и дополнение в ст. 30 Федерального закона № 96-ФЗ,согласно которому юридические лица обязаны в том числе внедрять НДТ и соблюдать правила эксплуатации установок очистки газа и предназначенного для контроля за выбросами загрязняющих веществ в атмосферный воздух оборудования. При этом требования ст. 30 распространяются и на индивидуальных предпринимателей.

Принципиально важное значение имеет изменение, внесенное Федеральным законом № 219-ФЗ в ст. 28 Федерального закона № 96-ФЗ, в соответствии с которым с 1 января 2015 г. плата взимается за выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух только стационарными источниками.

ИЗМЕНЕНИЕ НОРМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 24.06.1998 № 89-ФЗ «ОБ ОТХОДАХ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ» В 2015 Г.

В 2014 г. в Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Федеральный закон № 89-ФЗ) были внесены изменения и дополнения Федеральным законом № 219-ФЗ и Федеральным законом от 21.07.2014 № 261-ФЗ (далее — Федеральный закон № 261-ФЗ).

В соответствии с Федеральным законом № 219-ФЗ в Федеральном законе № 89-ФЗ к обязанностям индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (согласно ст. 11)при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, добавлено внедрение НДТ (такие технологии определены, как отмечалось ранее, в новой ст. 28.1 Федерального закона № 7-ФЗ). Кроме того, ст. 26 установлено, что производственный контроль в области обращения с отходами является составной частью ПЭК, осуществляемого в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды. Указанные нормы вступают в силу с 1 января 2015 г. А с 1 января 2019 г. Федеральным законом № 219-ФЗ предусмотрено вступление в силу новой редакции ст. 18 Федерального закона № 89-ФЗ, которая регламентирует необходимость установления лимитов на размещение отходов только для объектов I категории, определенной Федеральным законом № 219-ФЗ в новой ст. 4.2 Федерального закона № 7-ФЗ.

С 1 февраля 2015 г. вступают в силу дополнения, внесенные в Федеральный закон № 89-ФЗ Федеральным законом № 261-ФЗ, которые касаются расширения прав и изменения обязанностей предприятий при недропользовании. Согласно дополнениям, внесенным в ст. 10, будет законодательно установлена возможность использования вскрышных и вмещающих пород (т.е. отходов из блока 2 нового федерального классификационного каталога отходов, утвержденного Приказом Росприроднадзора от 18.07.2014 № 445; далее — ФККО) и отходов производства черных металлов IV и V классов опасности (т.е. шлаков и других отходов по коду 3 50 000 00 00 0 нового ФККО)для ликвидации горных выработок на основании соответствующего проекта. При этом согласно дополнениям, внесенным в ст. 18 Федерального закона № 89-ФЗ, рассматриваемые отходы, используемые при ликвидации горных выработок в соответствии с проектом, не включаются в лимиты на размещение отходов.

В то же время сам проект ликвидации горных выработок, если он предусматривает использование отходов производства черных металлов (но не вскрышных и вмещающих пород) согласно дополнениям, внесенным Федеральным законом № 261-ФЗ в ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее — Федеральный закон № 174-ФЗ), становится объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня.

Кроме того, с 1 февраля 2015 г. Федеральным законом № 261-ФЗ будет легализована закачка в глубокие поглощающие пласты производственных сточных вод нефтегазодобывающих компаний, именуемая в соответствии с данным Федеральным законом «размещением в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, при разведке и добыче углеводородного сырья». При этом в Федеральном законе № 89-ФЗ(новый п. 3 ст. 2) указано, что отношения, связанные с таким размещением, регулируются законодательством о недрах, а не законодательством об отходах, т.е. закачиваемые воды не являются отходами и на них не распространяются никакие требования, предъявляемые к обращению с отходами.

ИЗМЕНЕНИЕ НОРМ ЗЕМЕЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 2015 Г.

Основные изменения в Земельный кодекс Российской Федерации (далее — ЗК РФ), касающиеся отношений в области охраны окружающей среды и вступающие в силу в 2015 г., были внесены федеральными законами от 23.06.2014 № 171-ФЗ (далее — Федеральный закон № 171-ФЗ) (в отношении рекультивации земель) и от 21.07.2014 № 234-ФЗ (далее — Федеральный закон № 234-ФЗ) (в отношении земельного надзора и контроля).

Согласно Федеральному закону № 171-ФЗ с 1 марта 2015 г. утрачивает силу п. 4 ст. 88 ЗК РФ, который определял, что организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления отработанных земель. Вместе с тем с 1 марта 2015 г. вступают в силу требования в отношении рекультивации земель (без утверждения проекта рекультивации) по новым ст. 39.8 и 39.35 ЗК РФ.

Так, в соответствии со ст. 39.8 «Особенности договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности» ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предоставленного для проведения работ, связанных с пользованием недрами, должен предусматривать проведение работ по рекультивации такого участка. Требования к рекультивации земель устанавливаются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Требование о приведении земель или земельных участков, используемых без предоставления земельных участков и установления сервитута на основании разрешений, в состояние, пригодное для их использования в соответствии с разрешенным использованием, и о выполнении необходимых работ по рекультивациитаких земель (земельных участков) установлено также в новой ст. 39.35 «Обязанность лиц, использующих земли или земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на основании разрешений» ЗК РФ.

С 1 января 2015 г. вступают в силу изменения, внесенные в Земельный кодекс Федеральным законом № 234-ФЗ, по вопросам государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля. В соответствии с изменениями, внесенными в ст. 71 ЗК РФ, предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами только требований земельного законодательства Российской Федерации, за нарушение которых именно законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность (т.е. требования законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, не подлежат проверке при государственном земельном надзоре).

Статья 71 ЗК РФ согласно Федеральному закону № 234-ФЗ также была дополнена нормами, определяющими права должностных лиц, уполномоченных на осуществление государственного земельного надзора. Так, наряду с прочим, должностные лица органа государственного земельного надзора вправе обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении (пресечении) действий, препятствующих осуществлению государственного земельного надзора, а также в установлении лиц, виновных в нарушениях земельного законодательства. Среди прав должностных лиц органа государственного земельного надзора особо следует выделить право на осуществление административного обследования объектов земельных отношений, которому посвящена новая, введенная Федеральным законом № 234-ФЗ, ст. 71.2[6]:

Новой ст. 71.1 «Особенности организации и проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства», введенной в Земельный кодекс Федеральным законом № 234-ФЗ, установлено, что внеплановые проверки соблюдения органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований законодательства Российской Федерации в отношении объектов земельных отношений могут проводиться также в случае выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность. При этом согласование с органами прокуратуры проведения внеплановых проверок в отношении граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления не требуется.

Особо следует отметить, что Федеральный закон № 234-ФЗ отменяет действие ст. 73 ЗК РФ о производственном земельном контроле.

ИЗМЕНЕНИЕ НОРМ ЗАКОНА РФ ОТ 21.02.1992 № 2395-1 «О НЕДРАХ» В 2015 Г.

Основные изменения в Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее — Закон «О недрах») были внесены Федеральным законом № 171-ФЗ и Федеральным законом № 261-ФЗ. Данные изменения вступают в силу соответственно с 1 марта и с 1 февраля 2015 г.

Дополнениями, внесенными в ст. 25.1 Закона «О недрах» Федеральным законом № 171-ФЗ, установлена возможность использования земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам), в целях геологического изучения недр без предоставления земельных участков и установления сервитутов на основании разрешения органа государственной власти (или местного самоуправления), что предусмотрено новой ст. 39.2 ЗК РФ. Наряду с этим в ст. 25.1 Закона «О недрах» внесено дополнительное требование в отношении предоставления земельного участка для ведения работ, связанных с недропользованием (из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности), об утверждении проекта проведения указанных работ.

В соответствии с Федеральным законом № 261-ФЗ, определяющим законное право недропользователей на размещение в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, при разведке и добыче углеводородного сырья, уже в преамбуле Закона «О недрах» указано, что именно Закон «О недрах» регулирует отношения, возникающие в области использования подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд.

В отношении размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных нужд, при разведке и добыче углеводородного сырья соответствующие дополнительные нормы (в т.ч. распространяющие на такое размещение все действующие инструменты государственного управления недропользованием) внесены Федеральным законом № 261-ФЗ в Закон «О недрах»:

•по ст. 3 «Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования» (в части установления порядка рассматриваемого размещения);

•по ст. 6 «Виды пользования недрами» и 10 «Сроки пользования участками недр»;

•по ст. 10.1 «Основания возникновения права пользования участками недр»;

•по ст. 11 «Лицензия на пользование недрами» и 16 «Организационное обеспечение государственной системы лицензирования»;

•по ст. 19.1 (с новым наименованием) «Разведка и добыча общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод пользователями недр, осуществляющими разведку и добычу иных видов полезных ископаемых, в границах предоставленных им горных отводов и (или) геологических отводов, размещение в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд, при разведке и добыче углеводородного сырья» (в части обязательности разработки и утверждения технического проекта такого размещения);

•по ст. 22 «Основные права и обязанности пользователя недр» и 23 «Основные требования по рациональному использованию и охране недр» (в части исключения НВОС и предотвращения загрязнения недр при рассматриваемом размещении).

В отношении использования вскрышных и вмещающих пород и отходов производства черных металлов IV и V классов опасности для ликвидации горных выработок на основании соответствующего проекта Федеральным законом № 261-ФЗ внесены дополнения в ст. 22 и 23 Закона «О недрах», касающиеся предотвращения загрязнения окружающей среды и охраны недр при пользовании недрами.

ИЗМЕНЕНИЕ НОРМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 23.11.1995 № 174-ФЗ «ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ» В 2015 Г.

Как уже отмечалось ранее, согласно дополнениям, внесенным Федеральным законом № 261-ФЗ в ст. 11 (новый п. 7.4) Федерального закона № 174-ФЗ, с 1 февраля 2015 г.объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня становится проект ликвидации горных выработок с использованием отходов производства черных металлов IV и V классов опасности.

Кроме того, в соответствии с изменениями, вступающими в силу с 1 января 2015 г., срок начала проведения государственной экологической экспертизы (по ст. 14) сокращен с одного месяца до 15 дней после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме и в количестве, которые соответствуют установленным требованиям. Максимальный срок проведения самой государственной экологической экспертизы в отношении всех объектов сокращен с 6 до 3 месяцев и может быть продлен на 1 месяц по заявлению заказчика.

Отметим, что с 1 января 2018 г. должны вступить в силу изменения, внесенные в Федеральный закон № 174-ФЗ Федеральным законом № 219-ФЗ, согласно которым в ст. 11 будут установлены дополнительные объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня (новые пп. 7.5 и 7.6):

•проектная документация объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, за исключением случаев, если такая проектная документация входит в состав материалов обоснования лицензий в соответствии с подп. 4 ст. 11 Федерального закона № 174-ФЗ;

•материалы обоснования КЭР, разрабатываемые в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды, в случае, если указанные материалы не содержат информацию о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проведенной в отношении объектов, указанных в подп. 7.5 ст. 11 Федерального закона № 174-ФЗ.